프랑스의 공무원 노동기본권

1. (단결권) 프랑스의 공무원은 어떻게 대우를 받을까?

□ 프랑스의 경우 공무원의 지위는 법령에 의해 정해지며 공무원도 직업생활자로서 노동자성이 인정됨과 동시에 한번 임용되면 신분이 보장된다. 어떤 기관에서 일하든 임금 등 객관적인 근로조건은 큰 차이가 없으며, 민간부분과 비교할 때 하위직 공무원은 임금이 높은 편이며 상위직 공무원은 상대적으로 낮은 편이다. 군인을 제외한 모든 공무원에게 단결의 자유를 인정하며 있으며, 공무원법 (제1권 제8조 1항)에서도 □단결권은 공무원에게도 보장된다. 공무원은 자유롭게 노동조합을 설립하고 가입하며 활동할 수 있다□고 규정돼 있다.

2. (단체행동권) 공무원도 파업하나?

□ 프랑스는 공무원의 파업권을 일반 노동자와 구별하여 특별히 규제하는 법률은 없다. 다만, 공무원이 파업하려 할 경우 사전에 예고해야 하며 행정명령에 의해 일정정도 파업권의 제한이 가능하다. 최근 프랑스 정부의 연금법 개악시도에 맞서 프랑스의 지방자치단체 노동자들은 다른 부문의 노동자들과 함께 파업을 벌였으며, 이 파업은 최대 2백만 명이 참여하는 거대한 규모로 진행됐다.

국가최고공무원회의에서 체결된 단체협약이 국회에서의 법개정에 반영되지 못할 경우 노조는 언제든지 파업을 할 수 있으나 정부가 국회에 대한 영향력을 행사하고 있어 단체협약이 국회에서 저지되는 경우는 드문 일이다.

3. (교섭의 내용과 상대) 교섭은 누구와 어떻게 하나요?

□ 법개정 등을 포함하는 단체교섭은 수상이 주재하는 국가공무원최고회의를 통해 전국차원에서 통일적으로 이루어지며, 교섭을 통해 단체협약을 체결할 수 있으나 정부가 반드시 협약에 구속될 필요는 없다. 단체협약 원안대로 국회에서 법령이 개정되기보다 그것을 기초로 부분적인 수정을 통해 법개정이 이루어지는 것이 일반적이다. 따라서 국가공무원최고회의를 통한 단체교섭은 국회에서 법개정이 이루어지기 전 사전교섭의 의미를 지닌다고 볼 수 있다. 국가공무원최고회의에 참가하는 노사대표는 동수 (노사 각각 20명씩)로 구성되며 노측대표자는 대표노조로 인정된 7개 노조에 대한 3년마다 투표를 통해 지지율에 따라 배분한다.

4. (전임자) 노동조합의 전임자는 어떤 처우와 보장을 받고 있나요?

□ 노조활동에 시간을 할애해 주는 타임오프제(Time-off)가 일반화됐으나 공무원의 신분을 유지하면서 정부가 급료를 지불하는 풀타임 노조전임자도 인정하고 있다. 업무면제 및 노조전임자 수에 대해서는 매년 정해진 기준에 따라 해당 부처의 장관이 정한다.

5. (조직대상과 형태) 공무원 노동조합은 어떻게 결성되나요?

□ 프랑스의 공무원 수는 지방공무원과 계약직 공무원을 포함하여 약 500만 명으로 전체 인구의 20%를 차지한다. 헌법과 공무원법에 근거하여 공무원은 관리직이든 비관리직든 관계없이 노동조합을 설립하고 가입하며 활동할 수 있다. 프랑스는 산별단위로 조직되며 복수노조형태로 공무원노조 가입율은 35∼40%수준.

▒ 참고자료 ▤

프랑스 공무원 단체활동 보장제도

조용만□한국노동연구원 초빙연구위원

1. 머리말

프랑스에서 공무원의 권리의무 및 노동관계는 원칙적으로 공무원관계법령에 의해 규율된다. 현행 공무원관계법령에 의해 규율된다 현행 공무원일반법에 의하면, 공무원은 국가 또는 지방자치단체 등 해당 공공기관의 상설직에 계급제도상의 일정한 지위를 갖고 임명된 자이다.

공무원도 직업생활자로서 근로자성이 부인되지 않지만 일반근로자와는 다른 특수한 지위를 갖고 있는 것으로 이해되고 있다. 공무원의 지위는 법령에 의해 정해지며, 관계법령의 개정에 의해 그 지위도 변동된다. 그렇지만 일반 근로자에게 인정되는 노동3권은 공무원에게도 보장된다. 다만, 국민에 대한 행정서비스의 제공이라는 업무의 특수성과 공무원지위의 법정주의원칙으로 인해 공무원이 노동3권에 대해서는 국민의 일반이익과 조화될 수 있도록 일정한 조정이 가해지고 있다. 그 결과 프랑스의 공무원 단체활동 보장제도는 단결권의 보편적 보장, 파업권의 부분적 제한, 단체교섭권과 협의권으로 이원화된 공무원참가제도를 그 특징으로 하고 있다

2. 단결권의 보편적 보장

헌법은 □모든 인간은 조합활동을 통해 자신의 권리와 이익을 옹호하고 자신이 선택하는 조합에 가입할 수 있다.□ 라고 규정하고 있다. 단결권의 주체를 □근로자□가 아닌 □모든 인간□으로 표현한 이유는 단결권의 보편성을 강조하기 위해서다. 즉, 단결권은 공무원에게도 보장되어야 할 기본권으로 표현되고 있다. 공무원일반법도 □단결권은 공무원에게 보장된다. 공무원은 자유롭게 노동조합을 설립하고 그에 가입하며 조합활동임무를 수행 할 수 있다.□고 규정하고 있다. 원칙적으로 모든 공무원이 단결권을 향유한다. 경찰, 법관, 소방관, 교도관 등에게도 단결권이 보장된다. 다만, 특정 공무원의 경우에는 법에 의해 단결권이 부인되고 있는데 군인이 그 대표적인 예이다. 단결권이 부인되는 공무원은 일반 결사체를 구성할 수 있다. 또한 공무원관계법령 일반 결사체를 구성할 수 있다. 또한 공무원 관계법령(공무원의 단결권행사에 관한 1982년 5월 28일 데크레 제82-447호)에서는 단결권의 행사, 즉 조합활동과 관련한 규율을 정하고 있다. 즉, 조합사무소의 제공 및 사용, 조합회의의 개최, 조합유인물의 게시 및 배포, 조합활동수단의 보장(업무면제 등)에 가능 기준을 정하고 있다. 이러한 기준은 공무원의 단결권행사(조합활동)를 보장할 필요성과 원활한 공무의 수행을 확보할 필요성 양자간의 조화를 위한 것이다.

⑴ 조합사무소

하나의 건물을 공동으로 사용하는 소속 공무원의 수가 50명 이상인 행정기관은 해당 기관에 조합지부를 결성하고 있는 노동조합들이 별개의 조합사무소를 사용할 수 있도록 조치하되, 이것이 곤란한 경우에는 공동으로 사용할 수 있는 하나의 조합사무소를 제공하여야 한다. 다만, 하나의 건물을 공동으로 사용하는 소속 공무원의 수가 500명을 초과하는 행정기관의 경우에는 각 노동조합에게 별개의 조합사무소를 제공하여야 한다. 이 경우 동일한 연합단체 또는 총 연합단체의 소속된 노동조합들에게는 하나의 공동 조합사무소를 제공한다.

제공되는 조합사무소는 통상적으로 행정기관의 건물 내부에 위치하여야 하지만, 그것이 불가능하면 건물 외부에 위치할 수 있고 그 경우 해당 행정기관은 조합사무소의 임차료를 지원한다. 제공되는 조합사무소는 조합활동에 불가결한 설비를 갖추고 있어야 한다. 행정건물을 신축 또는 개축하는 경우에는 노동 조합들에게 제공된 조합사무소의 존재를 고려하야 한다.

⑵ 조합회의

노동조합은 근무시간 외에 행정기관 건물내부에서 정례회의 또는 보고회를 개최할 수 있다. 근무시간에 회의를 개최할 수도 있지만 이 경우 근무 중에 있지 않는 공무원 또는 회의참석을 위한 특별허가를 받은 공무원만이 회의에 참석할 수 있다. 다만, 대표적인 노동조합들은 1시간을 초과하지 않는 범위에서 근무시간에 월례보고회를 개최할 수 있는 특권을 갖는다. 조합회의와 관련하여 노동조합으로부터 임무를 부여받은 모든 대표자는 비록 회의가 열리는 해당 행정기관의 소속원이 아니더라도 행정건물 내부에서 개최되는 회의에 자유롭게 참여할 수 있다. 다만, 회의 개최 이전에 해당 행정기관장에 이러한 대표자의 참여를 알려야 한다. 조합회의의 개최로 인해 업무의 정상적인 운영이 저해되거나 해당 행정기관의 업무 시간을 단축하는 결과를 초래하여서는 아니 된다. 따라서 적어도 1주일 이전에 회의개최를 신청하여야 한다.

⑶ 조합유인물의 게시 및 배포

조합유인물은 전용게시판에 게시되어야 하며, 이러한 전용게시판은 직원들이 용이하게 접할 수 있지만 일반공중이 통상적으로 접할 수 없는 장소에 마련되어야 한다. 게시되는 건물의 행정책임자에게는 게시된 문서의 사본을 제출하거나 문서의 종류 및 그 내용에 관한 사항을 통지하여야 한다. 조합유인물은 행정건물 내부에서 공무원들에게 배포될 수 있지만 일반 공중에게 개방되지 아니한 장소이어야 한다. 어떠한 경우에도 유인물의 배포로 인해 업무의 정상적인 운영이 저해되어서는 아니 되며, 업무시간에 배포되는 경우에는 근무 중에 있지 않거나 업무면제를 받은 자(전임자)에 의해서만 배포가 행해질 수 있다.

⑷ 조합활동보장을 위한 수단

조합활동을 보장하기 위한 수단으로 조합활동을 위한 업무면제(전임자제도), 조합회의 참석을 위한 시간보장, 공무원협의기구 참석을 위한 시간보장, 노동조합으로의 파견 등의 제도를 두고 있다.

가. 조합활동을 위한 업무면제(전임자제도)

업무면제제도는 조합임원이 공무원으로서 자신의 지위를 유지하면서 근무시간에 보수의 상실 없이 조합활동을 수행할 수 있도록 하기 위한 전임자제도이다. 업무면제의 기준은 다음과 같다. 산정기준이 되는 공무원의 수는 각 정부부처 소속의 내·외부기관 및 그 감독 하에 있는 공공기관에 종사하는 정규·비정규 공무원들을 포괄한 수이다. 그리고 위에서 언급한 기준에 따른 업무면제자의 총수는 □대표적 노동조합들□ 간에 배분된다. 예컨대, 공무원의 수가 3,500명이고 대표적 노동조합이 7개 존재하는 경우 업무면제가 인정되는 자의 총수는 10명이 되는데 각 노동조합마다 10명의 업무면제자가 인정되는 것이 아니라 7개 대표적 노동조합 전체에게 허용되는 업무면제자의 수가 10명이다. 10명중에서 해당 노동조합에게 몇 명의 업무면제자가 인정되는가는 그 노동조합의 대표성(공무원협의기구인 공무원행정위원회의 공무원대표선거 결과로 나타나는 해당 노동조합이 대한 지지율이 결정적 기준으로 됨)에 의해 결정된다. □대표적 노동조합□은 조합임원들 가운데에서 업무면제자를 자유롭게 지정할 수 있고, 대상자명부를 장관 및 관련 부서의 장에게 제출하게 된다. 특정 공무원에 대한 업무면제가 행정의 원활한 운영과 부합하지 않는 경우 장관 또는 부서장은 해당 노동조합에게 다른 공무원을 선정할 것을 요구할 수 있다. 업무면제기간 동안 업무면제자의 승급·승진은 업무면제가 인정된 날에 업무면제자와 동일한 지위를 갖는 공무원들의 평균적인 승급·승진을 기초로 하여 평가된다.

공무원수	업무면제자(전임자)의 수
25,000명 이하 25,001~50.000명 50.001~100.000명 100.001~150.000명 150.001~200.000명 200.001~300.000명 300.001~450.000명 450.001~600.000명 600.001명 이상	350명당 1명 375명당 1명 400명당 1명 425명당 1명 450명당 1명 500명당 1명 1,000명당 1명 1,500명당 1명 2,000명당 1명

<표1> 업무면제자수 결정기준

나. 조합회의 참석을 위한 시간의 보장

조합총회 또는 조합임원회의에 참석하여야 하는 공무원에게는 보수의 상실없이 회의에 참여할 수 있도록 특별결근이 허용된다. 앞으로 언급한 업무면제자가 아닐 지라도 조합총회나 조합임원회의에 참석하여야 하는 공무원에게는 그에 따른 필요한 시간을 보장하기 위하여 인정되는 제도라고 할 수 있다.

조합활동을 결산하고 조합활동방향을 정하는 것을 목적으로 하는 규약상의 전국총회(조합전국총회, 연맹전국총회, 총연맹전국총회) 에 참석하는 경우에는 1년에 참석자 1인당 10일이 보장된다. 국제총회, 국제노동조합기구의 임원회의, 전국적 조합의 임원회의, 연맹임원회의, 총연맹임원회의, 지방노조연합체의 임원회의에 참석하는 경우에는 1년 20일로 그 기간이 연장된다. 그리고 중앙정부 부처 내 및 부처간의 조합활동의 필요성으로 인해 위에서 언급한 것과는 다른 회의나 조합집행기관의 정례회의에 참석할 수 있도록 하기 위한 특별결근이 매년 각 부처별로 정한 기준에 의해 적용된다.

다. 공무원협의기구 회의참석을 위한 시간의 보장

공무원협의기구인 공무원최고회의, 공무원행정위원회, 공무원전문위원회, 지방경제사회위원회, 보건안전위원회 등에서 공무원을 대표하는 구성원으로서의 지위를 갖는 조합대표자들에게는 회의준비 및 회의참석을 위한 특별결근(회의참석을 위한 이동시간 및 회의예정시간, 그리고 회의예정시간과 동일한 회의준비시간)이 허용된다.

라. 노동조합으로의 파견

조합업무를 위한 노동조합으로의 파견도 제도적으로 인정된다. 노조대표자등 조합임원의 직책을 맡고 있는 공무원은 본인의 신청에 의해 노동조합으로 파견될 수 있고, 행정기관은 이러한 파견신청을 거부할 수 없다. 파견기간 중 파견공무원의 보수는 파견근무하는 기관에 의해 지급되어야 하기 때문에 노동조합으로 파견되는 경우에는 해당 노동조합에게 보수지급책임이 있다. 원칙적으로 파견공무원의 근무성적은 파견근무하는 기관에 의해 평가되지만 파견근무하는 기간이 공무원법의 적용을 받지 않는 곳(예컨대, 노동조합)인 경우에는 원래의 소속기관에 의해 평가된다. 노동조합에 파견된 공무원의 파견기간 동안의 승진 내지 승급에 관한 사항은 원소속기관에서 동일한 지위를 갖고 있는 공무원들의 평균적 승진승급을 기초로 하여 평가된다

3.파업권의 부분적 제한

헌법은 □파업권은 법률이 규율하는 범위 내에서 행사된다.□ 라고 규정하고 있으며, 현행 공무원일반법도 □공무원은 법률이 규율하는 범위 내에서 파업권을 행사한다□고 규정하고 있다. 민간부문의 경우에는 파업권을 일반적으로 제한하는 법규정은 존재하지 않는 반면에 공무원의 경우에는 입법적·행정적 제한이 가해지고 있다

1. 입법적 제한

공무의 계속성보장이나 공중의 건강보호 또는 국민의 안전보장을 이유로 일부 공무원의 파업권은 입법에 의해 부인되었다. 공화국기동대(1947년), 경찰(1948년), 법관(1958년), 교도관(1958년), 내무부통신업무담당자(1968년), 군인(1972년)의 경우가 그렇다.

파업권이 보장되는 공무원의 경우에도 파업의 절차 및 형태에 대한 일정한 법적 제한이 가해지고 있다. 파업절차에 대한 제한으로서 파업예고제가 적용된다. 파업개시 5일 이전에 파업의 이유, 파업의 일시와 장소 및 기간을 해당 기관의 장이나 사용자에게 알려야 하고, 이러한 파업예고기간 중에 이해관계 당사자들은 교섭할 의무를 갖는다. 또한 파업형태에 대한 제한으로 직종·직무 또는 부서 등에 따라 파업의 개시 및 종료시간을 달리하여 연쇄적으로 행하는 파상파업이 금지된다. 파상파업의 경우 전형적인 파업과 달리 사용자는 임금비용을 부담하면서 업무의 상당한 혼란을 수인하여야 하므로 이러한 형태의 파업은 특히 공공부문에서 유해하고 불공평하다는 점이 파상파업을 금지한 입법취지였다.

2. 행정적 제한

행정판례는 입법적 제한뿐만 아니라 행정에 의한 파업권의 제한이 가능하다는 점을 인정한다. 즉, 공공서비스의 정상적 기능을 책임지고 있는 자(정부 또는 행정기관의 장 등)는 공공질서에 반하는 파업권의 남용적 행사를 방지하기 위한 제한조치 또는 파업에 의해 중단될 수 없는 필수업무(신체와 생명의 안전, 시설 및 재산의 보호, 계속적으로 유지되어야 할 핵심적 행정기능에 관련된 업무)에 관한 사항을 규칙으로 정할 수 있고, 이러한 규칙의 적법성 여부는 행정법원의 심사대상이 된다고 본다.

행정판례에 의하면, 공공부문의 파업에 관한 노동법의 규율은 파업에 의해 침해될 수 있는 일반이익을 보호하는데 불충분하기 때문에 일반이익을 보호하기 위하여 필요 불가결하게 요청되는 파업권에 대한 행정적 제한(예컨데, 파업에 의해 정지될 수 없는 필수 업무의 부과 등)이 허용되고 있는 것이다. 결국 공무원 파업권의 경우 입법적 제한과 행정적 제한이 동시에 존재한다.)

4. 단체교섭권과 협의권으로 이원화된 공무원참가제도

헌법은 □모든 근로자는 자신의 대표를 통해 근로조건의 집단적 결정 및 기업경영에 참가한다□고 규정하고 있다. 민간부무의 경우 노동조합을 통한 단체교섭 및 단체협약제도와 종업원대표를 통한 협의제도로 이원화되어 있고, 공무원의 경우에도 민간부문과 유사한 이원화된 참여구조(즉, 단체교섭 및 협의)가 확립되어 있다. 그러나 공무원 지위의 특수성으로 인해 공무원 단체교섭제도는 민간부문과 다른 특징을 갖는다.

⑴ 단체교섭권

현행 공무원일반법은, □공무원노동조합은 보수결정 이전에 전국적 단위에서 정부와 사전교섭할 수 있는 자격을 가지며, 관리를 담당하는 기관과 해당 단위에서 근로조건 및 업무편성에 관한 문제들에 대하여 논의할 수 있는 자격을 갖는다.□ 라고 규정하고 있다.

그러나 공무원의 지위와 근로조건은 원칙적으로 법령에 의하여 정해지고 계약(거래)의 대상이 되지 않는다는 특수한 원칙 때문에 공무원 단체교섭제도는 민간부문과는 다른 특수성을 띠고 있다. 근로조건 중에서도 중요한 사항인 보수)임금)에 관한 단체교섭을 중심으로 그 내용을 살펴보고자 한다.

공무원의 보수는 정부가 내각결정으로 보수령을 개정하는 것에 의해 정해지며 다만, 예산항목에 공무원 보수가 반영되기 때문에 예산안의 승인이라는 형태로 의회의 관여를 받게 된다. 그런데 전통적으로 프랑스 정부는 공무원의 보수를 결정하기에 앞서 관행적으로 노동조합과 사전에 교섭하고 합의서를 체결하였다. 그렇지만 정부와 노동조합들 사이에 체결되는 합의서는 정부를 구속하는 법적 효력을 갖지 않으며 일종의 신사협정의 성격을 갖고 있을 뿐이다. 노동조합과의 사전교섭은 인정되지만 보수의 결정은 국가의 일방적 권한에 해당하기 떄문이다. 결국 노동조합의 단체교섭은 정부가 공무원 보수인상을 결정하고 예산안에 반영하여 의회의 승인을 받도록 사실상 압력을 가하는 수단으로 기능 한다. 법적인 관점에서 볼 때 공무원 보수에 관한 노동조합과의 사전교섭 및 합의서의 체결은 정부에 의한 보수결정 및 의회의 승인을 위한 예비적 행위에 불과하다. 보수에 관한 합의서가 법적 구속력을 갖기 위해서는 그 내용이 법령으로 반영되어야 한다.

⑵협의권

현행 공무원일반법은 □공무원은 공무원협의기구에서 자신의 대표자들을 통해 공역무의 조직화 및 운영, 공무원관계법규의 형성, 공무원지위의 득실변경 관련 개별적 인사결정의 검토에 참여한다.□ 라고 규정하고 있다. 즉, 공무원관례법령이 정하고 있는 일정한 사항들에 대해서는 공무원협의기구에서 의무적으로 협의하도록 규정하고 있다.

공무원협의기구는 행정을 대표하는 자와 공무원을 대표하는 자가 동수로 구성된다. 국가공무원의 경우에는 수상이 주재하는 국가공무원최고회의가 국가공무원에 관한 일반적인 모든 문제를 취급하며, 특히 정부가 제출하는 공무원관계법령의 제·개정안, 공무원교육훈련정책방향 등을 협의한다(국가공무원최고회의규칙 제2조), 공무원직군별로 설치되는 공무원행정위원회는 공무원지위의 득실변경에 관한 개별적 인사결정(임용, 승진, 근무평가, 파견, 휴직, 징계, 면직 등)의 문제등을 다룬다(공무원행정위원회규칙 제25조), 모든 행정기관에 설치되는 공무원전문위원회는 업무편성에 관한 일반적 문제, 업무운영의 일반적 조건, 업무방식·기술의 현대화 계획 및 이러한 계획이 직원의 지위에 미치는 영향, 안전 및 보건, 성과급수당의 지급기준 등에 관하여 협의한다(공무원전문위원회규칙 제12조).

공무원협의기구에서 공무원들을 대표하는 자는 □대표적 노동조합□에 의해 후보자로 추천되어 공무원들의 직접선거를 통해 선출되거나(공무원행정위원회의 경우)또는 □대표적 노동조합□에 의해 지명된 자(국가 공무원최고회의 및 공무원전문위원회의 경우)이다. 즉, 공무원들은 공무원협의기구에서 노동조합을 통해 대표되고 있다. 특히 공무원협의기구 내에서 공무원대표 의석은 공무원행정위원회 공무원대표 선거 결과를 고려하여 □대표적 노동조합들□간에 비례 원칙에 따라 배분된다.

5.맺음말

프랑스의 공무원 단체활동 보장제도의 특징을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 단결권 보장의 보편성으로 인해 공무원의 단결권은 가장 폭넓게 인정되고 있을 뿐만 아니고, 조합활동의 수간과 기준(즉, 조합사무소, 조합회의, 조합유인물의 게시 및 배포, 조합비징수, 조합활동보장 수단)을 법령을 통해 구체적으로 정하고 있다. 특히 공무원으로서의 지위를 유지하면서 보수의 상실없이 조합활동에 임할 수 있는 업무면제를 법으로 보장함으로써 유급전임자제도를 마련하고 있다.

둘째, 파업권은 원칙적으로 보장되지만 공무원의 직업이익과 국민의 일반이익 양자간의 균형·조화라는 차원에서 일정한 제한이 가해지고 있다. 특정 공무원의 경우에는 파업권이 부인되며, 파업에 의해 정지되어서는 아니 되는 필수업무가 입법 및 행정에 의해 정해지며, 파업의 절차·형태에 대한 제한(파업예고제 및 파상파업금지)이 이루어지고 있다. 셋째, 임금(보수)교섭권한이 노동조합에게 인정되지만 민간부문과 달리 정부는 교섭결과에 법적으로 구속되지는 않으며, 단지 현실적·사실적인 제약을 받고 있을 뿐이다 정부는 일방적으로 보수를 결정할 수 있는 법적 권한을 갖는다. 넷째. 단체교섭권과는 별개로 협의권이 공무원참여제도의 일환으로 보장된다. 행정하부조직에서 최상층조직에 이르기까지 협의기구(행정대표와 공무원대표 동수로 구성되는 공무원협의체)의 설치를 제도화하여 공무원의 인사·교육훈련, 공무원관련 법령·규칙의 제·개정, 업무편성 및 운영 등 공무원의 직업생활에 영향을 미치는 일반적 사항들에 대한 협의를 행하고 있다. 그리고 이러한 공무원협의기구에 참여하는 공무원대표는 노동조합에 의해 추천되어 선출된 자 또는 지명된 자이므로 공무원참여제도로서 보장되고 있는 협의권도 노동조합을 통해 실현되고 있다.

영국의 공무원 노동기본권

1. (단결권) 영국의 공무원은 어떻게 대우를 받을까?

□ 영국의 공무원은 왕실에 의해 각 기관 부처 또는 지방 정부별로 고용되어 있다. 어떤 기관에서 일하든 임금 등 객관적인 근로조건은 큰 차이가 없다. 급여는 민간부문에 비해 상대적으로 적지만 연금, 각종 수당 등을 통해 상대적 부족부분을 보조해 주고 있다.

영국의 경우 평생직장의 관념은 독일이나 프랑스에 비해 상대적으로 적다. 공직생활을 하다 민간인 직장으로 옮기는 경우도 많다.

민영화를 추진하면서 공무원 신분에서 민간인 신분으로 변경된 경우가 많았는데, 신분변경이 이루어질 경우 최소 3년 동안은 변경되기 전과 동일한 근로조건을 보장해 준다. 명예퇴직을 정부가 권고하거나 자발적으로 명예퇴직을 한 경우 정부측에서 충분한 보상을 해준다.

단결권을 일반노동자와 구별하는 특별한 법률은 없고 노동조합에 가입하는 것은 각자의 자유의사에 맡겨진다. 영국은 1890년 우정성 하급직원들이 노동조합의 승인을 얻는 것을 시작으로 1946년 노동당 정부 집권때 공무원의 노동관계도 민간부문의 노동관계와 동일하게 일반 노동관계법의 적용을 받게 되었다.

2. (단체행동권) 공무원도 파업하나?

□ 영국의 공무원들은 노동3권을 모두 보장받고 있다. 공무원의 파업권을 일반 노동자와 구별하여 특별히 규제하는 법률은 없으나 행정명령에 의해 일정정도 파업권의 제한이 가능하다.

행정명령은 공무원의 파업을 복무규율을 위반하는 것으로 보며 사법처벌은 하지 않는다. 단 경찰의 경우 경찰법에 의해 파업시 형벌이 부과할 수 있다.

교섭 체결후 약속이 지켜지지 않으면 계약불이행으로 법원에 고소할 수 있고 파업하는 것도 가능하다. 파업을 하기 위해서는 노조는 사전에 예고해야 할 의무를 진다.

3. (교섭의 내용과 상대) 교섭은 누구와 어떻게 하나요?

□ 전국차원의 교섭보다 기관별 교섭이 일반적이다. 급여가 결정되는 절차를 보면 먼저 노조에서 교섭을 요구하고 그런 후 개별기관별로 재무부에서 할당한 예산의 범위내에서 교섭하고 결정, 교섭과정에서 합의가 이루어지지 않으면 개별 기관장이 최종 결정권을 가진다.

노사간 단체협약을 체결할 수는 있으나 법적 구속력은 인정되지 않으며 신사협정의 의미를 지닌다.

영국에서는 강제중제보다 자발적인 조정과 중재제도가 일반화 되어 있다.

4. (전임자) 노동조합의 전임자는 어떤 처우와 보장을 받고 있나요?

□ 노조활동에 시간을 할애해 주는 타임오프제(Time-off)가 일반화됐으나 공무원의 신분을 유지하면서 정부가 급료를 지불하는 풀타임 노조전임자도 인정하고 있다. 전임자 수를 설정하는 명문 규정은 없고 집권당의 성격에 따라 유급 전임자 수는 달라진다.

5. (조직대상과 형태) 공무원 노동조합은 어떻게 결성되나요?

□ 현재 영국의 공무원노조는 직종별로 76개가 조직되어 있고 분권화 추세로 노조 수는 계속 늘어나고 있다. 이 중 상급단체인 공무원노동조합협의회(CCSU : Council of Civil Service Union)에 가입하여 활동하고 있는 공무원 노조는 5개 노조가 있다.

-PSC : 일반 공무원들로 구성 27만명

-IPMS : 과학자, 기술자 등 전문인력들로 구성, 5만명

-FDA : 고위직 공무원들로 구성 1만명

-POA : 교도관으로 구성, 3만 5천명

-NIPSA : 북아일랜드 공무원들로 구성 20만명

-군인과 보안담당 정보요원을 제외한 공무원은 직급 및 직종에 관계없이 누구나 노동조합을 구성 또는 가입할 수 있다.

▒ 참고자료 ▤

영국 공공부문의 단체교섭 구조

박태주□산업연구원 연구위원

들어가는 말

1970년대 이래 유럽의 각국들은 공통된 외부압력에 직면하여 왔다. 총수요관리에서 안정성의 위기와 실업률의 급상승, 경제성장률의 둔화, 그리고 지구화의 급진전 등이 그것이다. 이에 대응하기 위해 새롭게 주목된 대상이 된 것은 신자유주의 정책의제였다. 신고전파 경제학의 근본주의를 바탕으로 한 신자유주의는 그 핵심에 노동과 노동조직으로 부과된 경직성으로부터 시장을 □해방□시키려는 목표를 갖고 있었다. 그리고 이는 무엇보다도 노동시장에서의 규제완화로 나타났다: 단체협약의 적용범위와 내용의 축소: 단체교섭의 분권화: 노동의 유연성을 증대시키기 이한 고용보호 입법의 약화: 완전고용정책의 폐기: 민영화와 정부보조금의 축소를 통한 시장압력에 대한 노출 등이 그것이다.

영국 공공부문의 단체교섭구조 역시 대처정부의 수립 이후 급속하게 진행된 신자유주의 정책으로부터 자유로운 것은 아니었다. 대처정부는 공공부문을 비효율의 온상으로 보고 강력하게 공공부문 개혁을 추진하였다. 그 결과 영국 공공부문의 단체교섭은 민간 부문에서의 그것과 마찬가지로 유럽에서는 분권화가 가장 급속히 진행됨으로써 영국 예외주의의 한 부문을 이루고 있다. 즉 전후 50년 가까이 지배하여왔던 전국차원의 산업별 교섭체계가 허물어지면서 기업 또는 작업장 단위의 교섭이 주요 교섭으로 등장하였다. 단체교섭의 적용범위 역시 크게 축소되었다. 간호사와 교사들에 대해서는 제3자에 의한 임금결정방식인 임금조사기구가 도입되었으며 경찰이나 소방수에 대해서는 지수연계제도가 단체교섭을 대체하였다. 뿐만 아니라 공공서비스에 대한 경쟁 입찰제도의 도입은 결과적으로 □무 노조 경영□으로 이어지면서 단체협약의 적용범위를 축소하는데 기여하였다. 즉 영국의 공공부문 임금결정제도에서는 단체교섭과 제3자에 의한 결정이 병존하는가 하면 단체교섭체제에서도 전국교섭과 사업장 교섭이 공존하고 있다. 뿐만 아니라 상당부분의 하청화된 서비스부문에서는 단체교섭 자체가 기능을 발휘하지 못하는 등 결과적으로 영국 공공부문은 □임금결정기구의 만화경□을 드러내고 있다.

이 글의 목적은 영국 공공부문에서 진행된 이러한 공공개혁과 노사관계의 변화, 특히 단체교섭기구의 변화를 살펴보고 그것이 우리 나라 공무원 교섭구조의 설계에 대해 갖는 함의를 찾기 위한 것이다.

영국 공공부문의 노사관계

변화하는 노사관계의 중심

영국에서 공공부문 노동조합은 민간부문에 비해 훨씬 높은 조직률을 보이고 있으며 사용자에 의한 노조 인정비율 역시 마찬가지이다. 1998년에 실시된 작업장 고용관계 실태조사에 따르면 공공부문의 노동조합 조직률은 1980년의 84%에서 1990년 72%로, 그리고 1998년에는 57%로 감소하고 있다. 이에 비해 민간부문의 노동조합 조직률은 1980년 56%에서 1998년에는 26%로 절반 이하로 감소하였다. 뿐만 아니라 노동조합을 단체교섭의 당사자로 인정하는 비율에 있어서도 민간부문은 불과 25%에 머무르고 있는데 비해 공공부문은 87%에 달하고 있다.

영국에서 산업별 노동조합은 한번도 의미 있게 나타나 본적이 없다고 할 수 있다. 예를 들어 국가공무원 노조는 직급이라는 조직원리로 나뉘어져 있었으며 지방정부에서는 40여 개의 의료노조와 6개의 교원노조, 그리고 주요노조가 대부분 지방정부 공무원을 조직하고 있는 데에서 보이듯 복수노조주의가 일반적인 형태이기도 하다. 최근 들어 정부의 노동정책에 대응하기 위한 수단의 하나로서 노동조합간 통합이 증가하면서 한편으로는 조직대상이 단일직종에서 다직종으로, 다른 한편으로는 노동조합의 조직체계가 일반노조 형태로 바뀌어 가고 있는 것도 주목을 요한다. 동시에 노동조합의 운영이 활동가 중심에서 현장 조합원 중심으로 바뀌면서 노동조합 민주주의에 대한 관심이 증가되고 또한 공공부문 노동조합이 전투적으로 바뀌고 있다는 점도 새롭게 나타나는 변화의 한 단면이다.

지난 20여 년간 영국의 공공부문 노사관계는 예기하지 못했던 변화들을 경험하였다. 1980년대 이전 영국의 공공부문 노사관계를 특정짓는 것은 1919년 휘틀리 위원회의 보고서를 계기로 60여 년을 지배하여 왔던 □모범 사용자□의 개념이었다. 이는 민간·공공부문간 임금의 형평성을 보장하고 고용의 안정성을 제공하는 한편 고용조건에 영향을 미치는 변화에 관해 피용자들의 대표와 교섭한다는 내용을 담고 있었다. 이를 위해 정부는 노동조합 가입과 더불어 전국적인 단체교섭구조의 형성을 장려하였다. 그러나 대처정권이 들어서면서 이러한 개념은 역으로 민간부문에서 반노조적인 경영관행을 정착시킨다는 의미에서도 □모범사용자□로 바뀌어버렸다. 즉 전통적인 모범사용자의 개념은 3E로 대체되었으며 국가의 철수로 인한 제도적 규제의 공백은 시장적 규제가 메꾸었다.

공공부문의 경영혁신

공공부문에 대한 보수당의 구체적인 정책은 두 가지의 경로를 통해 발전하였다. 하나는 민영화과정을 통해 경제활동으로부터 정부가 철수하는 것이었으며 다른 하나는 기존 공공서비스에 대한 구조조정, 즉 신공공경영을 도입하는 것이었다. 그런데 민영화가 이루어진 기업은 더 이상 공공부문에 속하지 않는다는 점에서 이하에서는 NPM을 중심으로 논의를 전개하기로 한다. 공공부문에 대한 예산통제는 곧바로 공공부문의 경영에 영향을 미쳤으며 이는 NPM의 도입으로 나타났다. NPM이란 지난 20년간 공공부문의 개혁을 추진해왔던 전지구적 현상이라고 할 수 있지만 그것이 가장 극단적인 형태로 추진된 나라는 영국이다. NPM은 기존의 중앙집중화되고 위계질서를 존중하며 경직된 행정구조와 규정을 중시하는 전통적인 공공행정의 개념을 대신하는 것으로서 증대된 시장원리, 성과에 대한 강조와 권위의 하향화, 그리고 노동의 유연화 등을 중요한 특징으로 한다. 즉 정부는 민간부문으로부터 경영기법을 차용하여 비용절감을 추구함과 동시에 보다 근본적으로는 국가의 철수를 추구하였던 것이다. 특히 경영군의 하향화는 기존의 대규모적이고 중앙집중적인 조직구조를 개별적인 단위로 분할하고 의사결정권한과 이에 상응하는 재정적인 책임 역시 이양하는 것을 말한다. 여기에는 재정이나 예산상의 통젠 인사정책에 대한 재량권 뿐 아니라 임금 및 근로조건의 결정, 인적자원관리 등과 같은 노사관계 사항도 포함된다.

NPM을 주요 내용으로 하는 공공부문의 개혁으로 인해 공공부문에서 광범위하게 경쟁원리가 도입되고 경영권위의 하향화는 단체교섭제도의 분권화와 기존의 휘틀리 시스템으로부터의 이탈을 촉진시켰다. 특히 공공부문 노동조합에 대한 정부의 정책의지가 가장 분명하게 드러난 지점은 임금결정제도이다. 따라서 이하에서는 공공부문의 단체교섭구조에 대해 살펴보기로 한다.

공공부문 단체교섭구조의 변화

(1) 공공부문 단체교섭 구조의 개요

단체교섭은 지난 50년간 공공부문에서 임금 및 고용조건을 결정짓고 사용자와 노동조합간의 관계를 규정짓는 가장 중요한 방법이었다. 1979년 보수당 정권이 등장하기 이전까지 영국 공공부문 단체교섭은 고도로 집중된 전국교섭시스템과 전국적으로 단일한 임금구조 및 임금의 결정원리인 형평성의 적용으로 특정 지워진다. 보수당 정권의 등장은 공공부문의 임금결정 방식에 중대한 변화를 가져왔다.

첫째는 단체교섭기구의 분권화 시도였다. 이러한 시도는 집행단위로의 분할이나 하부교섭단위의 강제, 민영화, 전국교섭으로부터의 이탈, 그리고 CCT등으로 나타났다. 두 번째는 단체협약의 적용범위를 축소시켰다. 여기에는 노동조합 조직률의 감소뿐 아니라 임금조사기구의 확대(간호사 및 교원)가 포함된다. 이러한 사실은 <표1>에서도 확인된다. 먼저 단체협약의 적용률은 1984년의 94%에서 1988년에는 63%로 줄어들었다. 이러한 단체협약 적용률의 감소는 임금조사기구 등 조직외부에서 결정되는 비율의 증가와 더불어 협약의 적용률이 높았던 공기업의 민영화 등에 기인하지만 다른 한편으로는 단체교섭 결과에 대한 구속력 화장 조항이 없다는 제도적인 결함과도 관련이 된다. 또한 단체교섭이 적용되는 부문에서 복수사용자 교섭은 1984년의 87%에서 1977년에는 82%로 축소되었다. 이는 국가공무원 부문에서 반 자율적인 집행부서의 도입, 지방정부 부문에서 유연성의 확대, 그리고 자치병원차원에서의 임금교섭의 증가 등에 기인한다. 그럼에도 불구하고 공공부문에서는 단체교섭이 지배적인 임금결정방식이며 또한 복수 사용자교섭이 여전히 지배적인 교섭형태를 띠고 있다. 세 번째는 공공부문의 임금결정원리가 형평성으로부터 할당된 에산에 따른 지급능력으로 바뀌었다. 네 번째는 성과급의 도입이 광범위하게 이루어졌으며 마지막으로는 임금체계가 단순화되었으며 동시에 임금의 격차가 확대되었다. 이하에서는 공공부문에서 단체교섭 구조의 변화를 부문별로 살펴보기로 한다.

(2) 부문별 단체교섭 구조의 변화

중앙정부부문

중앙정부 공무원의 경우 단체교섭은 1980년대 중반에 이르기까지 가장 단순한 구조를 이루고 있었다. 직접적인 고용주로서 재정부는 노동조합과의 교섭에서 직접적인 역할을 수행하였으며 모든 중앙공무원은 단일한 임금구조를 갖고 있었다. 그러나 1990년대에 들어 중앙공무원 조직이 집행부서 단위로 파편화되고 단체교섭이 부서 차원으로 하향화됨으로써 교섭구조는 고도로 복잡하여진다. 특히 1992년의 국가공무원법은 재정부가 임금 및 고용조건에 관한 교섭의 책임을 개별부처와 집행부서단위에 위임할 수 있도록 하였다. 그리하여 보수당 정부는 1996년까지 전국 교섭을 중단하고 위임교섭으로 대체하겠다고 선언하였다.

□표1□ 임금의 결정방식

*단위: %

	전체			민간부문			공공부문
	1984	1990	1998	1984	1990	1998	1984	1990	1998
단체교섭	60	42	29	50	33	23	94	71	63
복수사용자 교섭	41	23	13	21	12	6	82	58	39
다사업장, 단일사용자교섭	12	14	12	11	6	5	11	12	23
작업장 교섭	5	4	3	17	14	12	*	*	1
잘 모르겠음	1	1	*	2	1	*	1	1	*
비단체교섭	40	58	71	50	67	77	6	29	37
조직외부에서 결정	7	9	14	4	7	3	3	16	29
조직의 상층에서	11	16	25	11	11	24	1	6	6
작업장 경영진	21	30	30	33	47	48	*	*	2
잘 모르겠음	1	3	2	1	2	2	*	6	0

2001년 현재 국가공무원의 경우 최소한 172개의 교섭단위의 파편화는 무엇보다도 임금 및 근로조건에서의 격차를 가져왔다. 이러한 임금격차는 이른바 성과급제에 의해 더욱 강화되고 있다. 그리하여 공공 및 상업서비스 노조는 □동일노동 동일임금□의 원칙을 실현하기 위해서는 정부를 직접 상대하는 전국교섭으로 복귀하는 수밖에 없다고 주장하고 있다. 정부와의 교섭을 주장하는 근거로는 PCS는 □정부는 임금이 위임되었다고 말하지만 결국 임금의 구조와 수준을 결정짓는 것은 재정부이다. 장관들은 임금책임을 위임하면서도 권위는 버리지는 않고 있다.□ 는 사실을 들고 있다.

지방정부

영국에서 신자유주의의 전개과정에서 전반적으로 단체교섭은 분권화 되고 협약의 적용범위는 축소되었다. 지방정부의 교섭구조는 이러한 경향에 대해 가장 예외적인 부분을 이룬다. 전국교섭체계가 유지되었을 뿐 아니라 교섭단위는 오히려 확대되었기 떄문이다.

1979년 당시 지방정부에는 약 60여 개의 노동조합 또는 전문직 협의회가 약 40개의 교섭기구에 참여하고 있었다. 이 가운데서 가장 중요하고 규모가 큰 것은 사무 전문직을 대상으로 하는 전국 행정·전문·기술·사무직 공동평의회(50만명)와 전국 생산직 공동평의회(100만명)였다. 이러한 두 개의 교섭기구는 1997년, □단일 호봉제 협약□에 의해 150만명을 포괄하는 최대의 교섭기구인 전국 지방정부 공동평의회로 단일화되었다. 이를 통해 노동조합은 전국교섭체제의 유지와 산업별 교섭원리의 적용을 보장받게 되었으며 사용자측은 지역 적인 유연성을 확보하였다.

전국 평화의회는 크게 세 단계, 즉 전국교섭, 지역교섭 및 단위 지방정부 단위의 교섭구조를 갖는다. 먼저 전국평의회는 임금 및 노동조건에 관해 협의할 뿐 아니라 하부단위에서의 분규 해결을 지원하기도 한다. 한편 13개의 지역평의회는 지역적인 관심사에 대한 논의기구로써뿐 아니라 단위 지방정부차원의 분규를 해소하기 위한 항소기구로서 역할한다. 전국수준에서 이루어지는 단체교섭의 대상은 부분적으로 그 영역이 축소되어 왔음에도 불구하고 여전히 포괄적이다. 임금 및 근로조건에 관한 주요사항은 여전히 단위지방정부에 대한 강제조항으로서 전국수준에서 교섭이 이루어지고 있다. 이러한 단체협약은 영국전체, 즉 잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드 및 북아일랜드의 지방정부 종사자, 그리고 이와 동일한 신분에 있는 모든 노동자에게 적용된다.

전국의료서비스(NHS)

전국의료서비스 종사자는 크게 의사 및 치과의사, 간호사, 약사, 관련 전문직 및 조산원, 그리고 보조직원으로 구성된다. 이들은 모두 서로 다른 임금결정시스템을 갖고 있다. 먼저 의사와 치과의사, 그리고 간호사, 약사 및 관련 전문직, 그리고 조산원의 임금은 임금조사기구에서 결정된다. 그러나 간호사나 약사, 관련 전문직, 그리고 조산원의 비임금 근로조건은 단체교섭에 의해 결정된다. 보조직원의 임금 및 근로조건 역시 단체교섭 결과에 따른다.

NHS에서 전국교섭체제가 확립된 것은 1948년 전국 휘틀리 위원회가 성립되면서였다. 그러나 1979년 보수당정권은 취임직후 임금에서의 형평성 원리를 폐지하고 공공부문에 대한 전면적인 개혁에 착수하였다. 첫 번째 중요한 변하는 1981년에 나타났다. 임금인상을 요구하며 의료노동조합들은 노동조합회의의 의료서비스 위원회의 주도로 캠페인을 벌였으며 이는 정부의 비타협과 부딪쳐 파업으로 확대되었다. 이러한 파업은 □가장 지속적이고 심각한 서비스의 공급중단□을 초래하며 이듬해인 1982년 말까지 지속되었다. 이러한 상황에서 정부는 간호사에 대해 임금교섭권을 박탈하고 대안으로 임금조사기구를 도입하였다.

두 번째의 조치는 노동조합에 대해 보다 치명적이고 또한 지속적이었다. 정부는 임금결정기구를 분권화하고 동시에 파편화하기 위한 시도에 착수했으며 이는 자치병원의 설립으로 나타났다. 특히 단체교섭과 관련하여 동 법은 병원별로 임금을 결정할 수 있는 권한을 주었다. 이에 대한 의료서비스 종사자와 노동조합의 반응은 극히 부정적이었다. 특히 UNISON의 주도로 의료관련 노동조합들은 □전국연대□를 결성하여 한편으로는 전국교섭체제의 유지를 위해 캠페인을 조직하고 다른 한편으로는 병원별 교섭을 지원하였다. 또한 왕립 간호사 노조는 단체행동을 금하는 자체 규약을 79년만에 개정하는가 하면 왕립 조산원 노조는 115년만에 규약상의 무분규조항을 삭제하였다. 이러한 노동조합의 저항에 직면하여 1997년 총선을 앞두고 보수당 정권은 지부교섭체제에서 □역사적 회귀□를 단행하였다. 그 결과 간호사들에 대한 지부교섭은 취소되었다. 보조직원에 대한 자부교섭을 전국수준의 교섭으로 바꾸기 위한 노동조합의 노력은 지금도 계속되고 있다.

기타

앞에서도 살펴보았듯이 공공부문에서 단체협약의 적용률은 지속적으로 감소하였다. 이러한 감소는 무엇보다도 비단체교섭기구에 의한 임금결정의 비율이 증가하였기 때문이다. 공공부문에서 제3자에 의한 임금결정제도로서는 임금조사기구와 지수연계제도가 있다.

영국의 공공부문에서 임금조사기구가 임금결정에 관여하는 종업원의 수는 전체 공공부문 종사자의1/4에 이르는 130만명에 이른다. 임금조사기구는 1971년에 군인과 의사 및 치과의사를 대상으로 첫 권고가 이루어진 이래 이듬해에는 판사, 고위직 공무원 등으로, 1984년에는 간호사, 조산원으로, 그리고 1992년에는 교원으로 확대되었다. 임금조사기구는 일반적으로 9명 이내의 위원으로 구성되며 수상이 임명한다. 종업원 대표조직(노동조합 또는 전문직 협회)과 정부(재정부 및 관련부처), 그리고 사용자 조직에서 임금조사기구에 자료를 제출한다. 우원회는 제출된 자료들을 검토하고 자신들의 조사를 수행한 다음 임금과 노동조건에 관한 권고안을 작성한다. 정부로서는 권고안을 수용하여야할 의무는 없다. 그러나 정부는 □그렇게 하지 않을 명백하고도 강제적인 이유□가 없는 한 권고를 이행하여 왔다. 한편 지수연계제도는 경찰과 소방수들의 임금을 결정짓는 제도이다. 경찰(15만명)의 임금은 민간부문 사무직 임금인상률의 중위수준에 맞춰 임금을 인상하며 소방수(4만명)는 □전국소득 조사□에 보고된 생산직 노동자의 상위 10%수준에 맞춰 임금을 결정짓는다.

<표2> 영국 중앙정부 및 지방정부의 임금교섭 구조

공공부문 직종 및 기구	종사자의 수	개시연도
임금조사기구 군인 간호사, 조산원 및 관련 전문직 교원(시간제노동자 포함) 의사 및 치과의사 고액봉급자: 판사, 고위공무원 및 고급군인	230.000 500.000 540.000 126.000 2.100	1971 1984 1992 1971 1972
지수연계제도 경찰 소방수	150.000 42.000	1979 1977
단체교섭 ①집중화된 교섭 ·지방정부 전문직, 기술직, 행정직, 사무직 엔지니어, 전기기사, 생산직 노동자 ·교도원 ·전국의료시스템(NHS) 보조원 행정직, 사무직 전문직, 기술직 및 연구직 앰뷸런스 기사 유지기사 ·대학 강사 및 교직원 사무직, 행정직 및 전산직 전문대학 ②분권화된 교섭 중앙 공무원	750.000 780.000 22.000 100.000 160.000 65.000 22.000 20.000 60.000 32.000 143.000 519.000	1950년대 초 1950년대 초 1950년대 초 1950년대 초 1950년대 초 1950년대 초 1950년대 초 1950년대 초 1950년대 초 1950년대 초 1950년대 초 1990년대 초

평가: □조정되지 않은 모델□의 정착과 그 한계

영국 공공부문의 단체교섭 구조는 일반적으로 앵글로 색슨 국가들의 전통을 반영하여 고도로 분권화되어 있다고 알려지고 있다. 뿐만 아니라 이러한 임금 결정 기구는 본질적으로 민간부문의 경쟁적인 모델을 반영한 시장주도적인 모델이라고 불리기도 한다. 시장주도적인 모델은 분권화와 더불어 해당 생산물 시장과 노동시장의 특징적인 조건을 반영하여 임금을 결정짓는 모델을 말한다.

보수당 정권의 노동정책은 한편으로는 노사관계로부터 국가를 철수시키고 다른 한편으로는 이러한 철수를 대비하여 국가의 간섭을 강화하는 것이었다. 즉 노사관계의 탈정치화와 국가의 개입강화가 동시적으로 진행되었다고 할 수 있다. 이러한 노사관계에 대한 국가의 광범위한 개입은 영국의 노사관계모델에도 중요한 변화를 가져왔다. 즉 단체교섭제도가 분권화되면서 동시에 단체교섭 적용범위의 축소가 나타나게 된 것이다.

그러나 보수당 정권의 신자유주의정책이 일관되게 관철된 것은 아니었다. 노동법의 개정은 정부가 기대한 효과를 가져오지 못하였으며 단체교섭의 분권화도 제한적일 뿐이었다. 더욱이 공공부문 노동조합의 조직률이나 단체협약의 적용률 또한 여전히 높은 수준을 유지하고 있다. 단체행동이라는 측면에서도 공공부문은 오히려 갈등의 장으로 나타났을 뿐이었다. 결과적으로 비록 보수당 정권시절이 노동조합에게는 하나의 악몽이긴 하였지만 그것이 노동조합의 □위기□로 이어지지는 않았다.

보수당 정권의 신자유주의는 노사관계측면에서도 광범위한 내용을 포괄하는 것이었으며 이는 결과적으로 내용상 상호충돌을 피할 수 없었다. 그것은 첫째로 국가개입의 증대로 인한 분권화의 제한으로 나타났다. 특히 공공부문에서 이러한 국가개입의 증대, 특히 1992년 중앙정부에 의해 도입된 임금동결정책과 비단체교섭기구에 의한 임금결정은 단체교섭의 분권화를 실질적으로 제한하는 역할을 하였다. 결과적으로 볼 때 공공부문에 관한 한 전국적인 임금결정 제도는 많은 정치적인 수사에도 불구하고 여전히 지배적인 임금결정방식으로 나타나고 있다. NHS에서의 분권화는 결국 노사간 타협으로 제한당했으며 지방정부에서의 교섭은 오히려 단일교섭체제로 이행하면서 적용범위의 확대를 가져왔다. 다른 한편 분권화는 중앙이 재정이나 전략적인 의사결정권을 가진다는 사실로 인해 제한당하기도 했다. 즉 공식적으로 분권화에 대한 강조에도 불구하고 자원의 부족은 분권화 자체를 공허하게 만들고 만 것이다. 두 번째는 분권화가 갖는 고전적인 한계로부터 자유로운 것은 아니었다. 단체교섭의 분권화는 그 자체로서 많은 장점을 가지는 것은 사실이다. 이는 하부 경영자의 역할을 증대시키고 임금과 생산성간의 연계를 강화시킨다. 그러나 다른 측면에서 이는 임금과 외부노동시장간 연계를 증가시키겠다는 정부의 의도가 분권화에 의해 방해받기도 함을 의미한다. 즉 분권화된 교섭은 임금결정을 내부화시키며 또한 기업의 경영성과에 대한 의존을 높인다. 그리하여 결과적으로 임금을 외부노동시장의 압력에 근접시키기는커녕 오히려 외부노동시장의 압력으로 단절시키는 역할을 하는 것이다. 뿐만 아니라 만약 임금수준을 시장에서의 임금수준 대신 해당기업의 이윤가능성에 연계시킬 경우 이는 오히려 경제전체의 인플레이션으로 연결될 가능성을 높인다. 또한 교섭의 분권화는 정부와 경영자로들로 하여금 일관된 노사관계 전략을 수립하고 실행하는 것을 막았다는 측면도 간과할 수 없는 것이다.

세 번째로 교섭의 분권화는 임금격차의 확대를 초래하였다. 공공부문은 오랫동안 고도로 중앙집중화된 교섭구조를 유지하여 왔고 이는 표준화된 임금 및 근로조건으로 나타났다. 그러나 단체교섭의 분권화가 진행되고 교섭으 결과가 지방 노동시장과 예산상황을 반영하게 됨에 따라 임금 및 근로조건에서의 격차가 발생하기 시작하였다. 특히 이는 CCT등과 결합하여 임금의 양극화를 가져와 하위직의 임금을 낮추는데 크게 기여하였다. 그리하여 공공부문 하위종사들의 □프롤레타리아화□가 거론되는 것은 결코 우연이 아닌 것이다. 마지막으로 노사관계의 분권화와 경영개혁, 그리고 노동조합을 약화시키려는 움직임은 결과적으로 공공부문 노사관계를 전투적으로 바꾸어 놓았다. 영국에서 단체행동의 중심이 제조업에서 공공부문으로 바뀐 것은 이러한 접근방식에 대한 노동조합의 반발이 표출된 것이라고 할 수 있다. 이는 경영의 목표가 공공서비스의 질에서 이윤동기로 바뀜에 따라 공공서비스 정신이 약화된 사실과도 관련된다. 노사관계 이론에서 단체교섭 구조는 노동조합의 조직체계 뿐 아니라 노사관계의 안정성을 결정짓는 핵심적인 요소로 알려지고 있다. 신자유주의 바탕을 둔 영국의 분권화되고 조율되지 않는 교섭구조의 함정을 피하면서 □참여적이고 협력적인 노사관계□를 수립하기 위해서는 무엇보다도 교섭구조를 집중화시키고 나아가 사용자로서 정부의 역할을 분명하게 규정짓는 일이 무엇보다도 중요한 것임을 영국의 경험은 일깨워 준다할 것이다.

독일의 공무원 노동기본권

1. (단결권) 독일의 공무원은 어떻게 대우를 받을까?

□ 독일 기본법 제9조 제3항은 □근로조건과 경제조건의 유지와 개선을 위하여 단체를 결성할 권리는 누구에게나 그리고 모든 직업에 보장된다□라고 하여 노동자의 단결권을 인정하고 있다.

공무원의 경우 연방공무원법 제91조 제1항 제1문은 □공무원은 결사의 자유에 의거하여 노동조합 또는 직능단체를 결성하는 권리를 갖는다.□고 하고 있으며, 제2항은 □공무원은 누구든지 자신이 가입한 노동조합 또는 직능단체를 위한 활동을 이유로 직무상 처분을 받거나 불이익한 대우를 받지 않는다□고 하고 있다.

2. (단체행동권) 공무원도 파업하나?

□ 독일의 공무원들은 쟁의행위를 할 수 없다. 독일 대부분의 주에서는 공무원법상 공무원의 단결권을 명시적으로 보장하면서도 쟁의행위에 대하여는 아무런 언급을 하지 않고 있다.

공무원의 쟁의행위를 제한하는 이러한 규정들은 독일의 직업공무원제의 전통적인 원칙들을 고려하여 규정하고 있으며 공무원에 대한 독일 기본법 제33조 제4항에 의한 충성의무에 의하여 정당화되고 있다. 이와 관련하여 독일노동조합연합(DGB)과 교육학술노동조합은 공무원의 쟁의행위권을 제한하고 있는 독일 현행법이 ILO 제151조 조약위반으로 단결권보장위원회에 제소한 바 있다.

또한 독일 공무원에게 쟁의행위권을 인정해야 한다는 주장으로는 1961년 유럽21개국이 체결한 유럽사회헌장 제5조 단결권 보장, 제6조 제4호의 단체행동권을 명시한 조항 제31조 특수직종근로자의 노동기본권을 제한하는 경우, 그 제한대상은 근로자의 지위가 아니라 근로자가 수행하는 업무(기능)를 기준으로 정하여야 한다는 규정을 근거로 하고 있다.

실제 공무원이 수행하는 업무와 무관하게 모든 공무원의 쟁의행위권을 일률적으로 제한하고 있는 독일법은 위 규정에 반한다고 하여 1998년 위헌장의 준수를 감시하는 전문위원회의 지적을 받기도 하였다.

3. (교섭의 내용과 상대) 교섭은 누구와 어떻게 하나요?

□ 형식적으로 독일의 공무원노조에게 단체교섭권은 인정되지 않고 있다.

그러나 독일 공무원노조는 근로조건의 결정에 대한 입법과정에 참여권을 가지고 있다.

예를 들어 독일 연방공무원법 제94조는 □관계노동조합의 상급단체는 공무원법상의 관계를 규율하는 일반적인 규정의 제정에 참여할 수 있다.□고 하여 공무원노조의 참여권을 인정하고 있으며, 연방공무원법 제96조 제3항도 공무원노조가 연방인사위원회의 구성 및 활동에 참여할 수 있도록 되어 있다.

- 참여방식은 당사자간 의견을 조율하기 위하여 우선적으로 연방내무부와 노조 간에 비공식적인 토론을 진행한 다음, 내무부가 재무부와의 협의를 거쳐 노조에 초안을 제시, 회람시키는 과정으로 전개한다. 또한 DBB 등 단체에서도 정부측에 대해 제안을 할 수 있으며 이에 대하여 정부는 경제적 상황을 감안하여 적절한 결정을 내린다.

- 구체적인 입법화는 이전에 수차례에 걸친 토론을 진행하여 최종적인 방침을 결정한다.

4. (전임자) 노동조합의 전임자는 어떤 처우와 보장을 받고 있나요?

□ 독일 공무원노조(DBB)의 경우 노조전임자제도를 두고 있다.

이들은 □연방정부는 기타의 사유에 의한 휴가를 허가할 수 있으며, 이 휴가기간 중 급여의 지급여부 및 정도에 관하여 정한다□고 규정하고 있는 연방공무원법 제89조 제2항에 의하여 유급휴가형태로 노조전임자로서 활동하고 있다.

5. (조직대상과 형태) 공무원 노동조합은 어떻게 결성되나요?

□ 2차 대전이후 산업별 노조체제가 확립된 가운데 산별노조의 중앙조직인 독일노동조합총연맹(DGB)의 활동이 대표적이며, 그 외에 독일공무원연맹(DBB), 독일기독교노동조합총연맹(CGB) 등이 공무원과 관련된 주요단체이다.

- 이중 DBB, CGB가 공무원의 단체활동과 관련하여 중요한데 이들은 산하에 다양한 하위노조를 두고 있는 상급노조로서 개개인이 아닌 단체가 가입하는 형태를 취하고 있다.

▒ 참고자료 ▤

독일의 공무원 단체활동 보장제도

유성재□한국법제연구원 부연구위원, 법학박사

들어가는 말

최근 공무원노조가 사회적 관심사가 되고 있다. 노사정위원회에서 2001년 7월부터 공무원 노동기본권 분과위원회를 구성하여, 각계의 의견을 수렴하고 외국의 입법례를 비교·분석해 온 것으로 알고 있다. 이러한 시대적 배경 아래 다음에서는 독일 공무원의 노동기본권에 대하여 살펴보기로 한다.

독일 기본법 제9조제3항은 □근로조건과 경계조건의 유지와 개선을 위하여 단체를 결성할 권리는 누구에게나 그리고 모든 직업에 보장된다□라고 하여 근로자의 단결권을 인정하고 있다. 독일 기본법 제9조제3항은 우리 헌법과 비교해 볼 때 두 가지 특이한 점을 가지고 있다. 독일 기본법은 단결권에 대해서만 언급하고 있을 뿐 단체교섭권과 단체행동권에 대해서는 아무런 언급을 하고 있지 않다는 것과 근로3권의 주체를 근로자로 제한하지 않고 □누구에게나□ 보장된다고 표현하고 있다는 것이 그것이다. 그러나 이러한 표현상의 차이에도 불구하고 독일의 학설과 판례는 동 조항으로부터 단체교섭권 및 단체행동권이 함께 보장되는 것으로 해석하고 있으며, 근로3권의 적용범위 역시 모든 사람이 아닌 근로자로 제한되는 것으로 해석하고 있다. 이러한 해석에 따라 공무원이 독일 기본법 제9조제3항에 의한 근로3권의 적용범위 역시 모든 사람이 아닌 근로자로 제한되는 것으로 해석하고 있다. 이러한 해석에 따라 공무원이 독일 기본법 제9조제3항에 의한 근로3권을 향유하기 위해서는 공무원의 근로자성이 인정되어야 한다. 만약 공무원이 근로자가 아니라면 공무원은 단결권이 아니라 결사의 자유만을 향유할 수 있을 뿐이다.

따라서 아래에서는 먼저 독일법상 공무원의 개념과 공무원의 근로자성에 대하여 살펴보고, 다음으로 공무원의 근로자성이 인정되는 경우 공무원에게 인정되는 노동기본권(단결권·단체교섭권·쟁의행위권)의 내용과 범위에 대하여 살펴보기로 한다.

2. 공무원의 근로자성

독일법상 공무원은 연방정부·주정부·지방정부 및 공법상의 단체·영조물·재단에 종사하는 자이다. 그러나 이러한 기관에 종사하는 모든 자가 공무원은 아니다. 왜냐하면 위에서 언급한 기관에 종사하는 자에는 공무원뿐만 아니라 공공부문근로자도 있기 때문이다. 독일의 경우 연방정부·주정부·지방정부 및 공법상의 단체·영조물·재단에 의하여 고용된 경우에도 □주권업무□ 또는 □국가 또는 공공생활의 안전을 위하여 사법상의 고용관계에 있는 자에게

전속적으로 위임될 수 없는 업무□를 수행하는 자만이 공무원으로 임용되고, 이를 제외한 업무를 수행하는 경우에는 공무원이 아닌 공공부문근로자로 임용된다. 아래에서는 공무원의 노동기본권을 중심으로 살펴보고, 공공부문근로자의 노동기본권에 대해서는 공무원과의 비교가 필요한 범위에서만 살펴보기로 한다.

공무원과 공공부문근로자는 노동법상 다음과 같은점에서 구별된다. 먼저 공공부문근로자는 노동법상 일반 근로자와 동일하게 취급된다. 즉, 공공부문근로자는 개별적 노사관계법상의 근로자임은 물론 헌법상 및 집단적 노사관계법상으로도 근로자이다. 따라서 공공부문근로자의 경우 근로자성이 전혀 문제되지 않는다. 이에 반하여 공무원은 개별적 노사관계법상 근로자가 아니다. 왜냐하면 공무원은 사법상의 계약에 의하여 채용되지 않았기 때문이다. 그러나 공무원이 개별적 노사관계법상의 근로자성이 부정되었다고 하여, 공무원의 헌법상 또는 집단적 노사관계법상의 근로자성이 부정되어 근로3권의 주체가 될 수 없는 것을 의미하는 것은 아니다. 왜냐하면 개별적 노사관계법상의 근로자 개념은 구별되기 때문이다. 독일의 학설과 판례는 공무원을 개별적 노사관계법상의 근로자로는 인정하지 않고 있지만, 헌법상 및 집단적 노사관계법상의 근로자로는 인정하고 있다. 즉 공무원도 독일 기본법 제9조제3항에 의하여 보장된 근로3권을 향유할 수 있다는 것이다.

3. 공무원의 단결권

위에서 살펴본 바와 같이 공무원도 독일 기본법 제9조제3항에 의하여 단결권의 향유권자에 속한다. 독일 기본법 제9조제3항은 개별적 법률유보조항을 가지고 있지 않을 뿐만 아니라 공무원의 근로3권을 제한하는 명문의 규정도 없다. 물론 개별적 법률유보조항이나 공무원의 근로3권이 무제한적으로 인정되는 것은 아니다. 왜냐하면 공무원의 근로3권도 내재적 한계가 있으며, 공무원의 근로3권이 다른 기본권과 충돌할 경우 그 권리는 기본권충돌이론에 따라 제한되기 때문이다. 따라서 독일 공무원에게 인정되고 있는 근로3권의 구체적인 범위와 내용은 개별법률을 통해 확인할 수 있을 것이다. 이러한 이유에서 아래에서는 공무원의 단결권을 인정하고 있는 독일의 개별 입법들에 대하여 살펴보기로 한다.

먼저 연방공무원법 제91조제1항 제1문은 □공무원은 결사의 자유에 의거하여 노동조합 또는 직능단체를 결성하는 권리를 갖는다.□고 하고 있으며, 제 2항은 □공무원은 누구든지 자신이 가입한 노동조합 또는 직능단체를 위한 활동을 이유로 직무상 처분을 받거나 불이익한 대우를 받지 않는다.□고 하고 있다. 연방공무원기본법 제57제도 연방공무원법 제91조와 같이 공무원의 단결권을 보장하고 법 제103조가 주공무원의 단결권을 보장하고 있다.

다음으로 공무원의 노동조합 결성 실태에 대하여 살펴보기로 한다. 독일은 노동조합의 결성 및 운영에 관한 일반법을 가지고 있지 않다. 즉, 근로자가 결성하고 가입할 수 있는 노동조합의 형태에 대하여 아무런 법적 제한이 없다. 따라서 공무원이나 공공부문근로자들이 가입할 수 있는 노동조합이 특정되지 않는다. 현재 독일에는 공무원이 결성한 독일공무원연합이라는 노동조합원의 8.4%를 차지하고 있다. 공공부문근로자는 얼마 전까지 독일노동조합연합에 속한 공공·운송노동조합 또는 사무직근로자노동조합에 가입하였다. 그러나 2001년 3월 18일 공공·운송 노동조합과 사무직근로자노동조합을 포함한 5개 노동조합이 서비스노동조합으로 통합되었다. 독일 공무원노조(DBB)의 경우 노조전임자제도를 두고 있다. 이들은 □연방정부는 기타의 사유에 의한 휴가를 허가할 수 있으며, 이 휴가기간 중 급여의 지급여부 및 정도에 관하여 정한다.□고 규정하고 있는 연방공무원법 제89조제2항에 의하여 유급휴가 형태로 노조전임자로서 활동하고 있다. 공공부문근로자의 노동조합의 경우 다른 노동조합의 경우와 같이 단체협약에 의하여 노조전임이 인정되고 있다.

4. 공무원노조의 단체교섭권

앞에서 언급한 바와 같이 독일 기본법 제9조제3항은 단결권만을 명시하고 있으나, 동 조항은 단결권뿐만 아니라 단체교섭권과 단체행동권까지도 보장하고 있는 것으로 해석된다. 따라서 위 조항만을 기준으로 해서 본다면 공무원의 경우에도 위 조항으로부터 단결권뿐만 아니라 단체교섭권과 단체행동권까지 보장받는 것으로 해석된다. 그러나 현실적으로 독일의 공무원노조에게 단체교섭권은 인정되지 않고 있다. 공무원의 단체교섭제한이 정당화되는 근거로는 공무원의 근로조건이 법률(연방공무원법, 연방공무원기본법 등)에 의하여 규율되고 있으며 입법자의 입법사항은 단체협의 대상이 될 수 없다는 점을 들고 있다.

위에서 살펴본 것처럼 독일의 경우 공무원에게도 노동조합 결성권이 인정되지만, 이들이 결성한 공무원노조는 근로조건의 유지향상을 위한 단체교섭권 및 단체협약체결권을 가지고 있지 않다. 이처럼 공무원노조에게 단체교섭권과 단체협약체결권이 인정되지 않지만, 독일 공무원노조는 근로조건의 결정에 대한 참여권을 가지고 있다. 예를 들어 독일 연방공무원법 제94조는 □관계노동조합의 상급단체는 공무원법상의 관계를 규율하는 일반적인 규정의 제정에 참여할 수 있다.□ 고 하여 공무원노조의 참여권을 인정하고 있으며, 연방공무원법 제96조제3항도 공무원노조가 연방인사위원회의 활동에 참여할 수 있도록 하고 있다. 즉, 연방인사위원회는 독일연방공무원법에 따라 동법에 규정된 사항(제8조, 제21조, 제22조, 제24조 및 제41조에 규정된 사항)과 동법 제98조제1항에 규정된 사항에 대한 사무를 처리하고 있는 데, 노동조합의 대표가 이 연방인사위원회의 구성에 참여하고 있다. 위 규정들에 의하여 공무원노조는 단체협약을 체결하고 단체교섭을 요구할 권한은 없으나 □공무원법상의 신분에 관한 일반적 규칙의 제정□, □공무원의 교육·시험 및 훈련에 관한 규정의 제정□, □시험에 관한 일반적인 확인을 하는 것□, □공무원의 불평에 관한 사항 및 근본적으로 중요성을 갖는 문제에 대한 불복사항을 해결하는 것□ 및 □공무원법규정의 시행에 있어서의 결함을 제거하기 위한 제안을 하는 것□에 대한 결정에 참여할 수 있는 권한이 있다.

공공부문근로자는 근로자로서 노동조합을 설립할 수 있고, 이들이 설립한 노동조합은 당연히 단체협약체결능력을 가진다. 왜냐하면 공공부문근로자의 근로조건은 법률에 의하여 규율되지 않기 때문이다. 연방공무원법 제191조도 □연방정부·주정부·지방정부 및 공법상의 단체·영조물·재단에 종사하는 사무직 근로자와 육체근로자의 법률관계는 단체협약에 의하여 규율된다.□ 고 함으로써 공공부문근로자의 단체교섭권을 명시적으로 인정하고 있다. 공공부문근로자를 위한 단체교섭 상대로는 내무부장관과 독일주정부사용자단체 및 독일 지방정부사용단체가 사용자로서의 역할을 담당하고 있다.

5. 공무원의 쟁의행위권

공무원의 근로조건은 법률에 의하여 규율된다는 점에서 공무원은 쟁의행위를 할 수 없다. 왜냐하면 독일의 통설과 판례에 의하면 쟁의행위는 협약자치의 범위 내에서만 정당성을 인정받을 수 있기 때문이다. 즉 궁극적으로 단체협약의 체결이라는 것으로 귀결될 수 없는 목표를 실현하기 위한 쟁의행위는 인정되지 않는다는 것이다. 또한 공무원의 근로조건은 법률(연방공무원법 및 연방공무원기본법)에 의하여 정해지며, 입법자를 상대로 한 파업권의 행사는 정치적 파업이 되고, 정치적 파업은 인정되지 않기 떄문이다.

이러한 이유에서 Bayern주의 공무원법 제63조제2항과 Rheinland-Pfalz주 공무원법 제103조도 공무원의 단결권을 명시적으로 보장하면서도 쟁의행위에 대하여는 아무런 언급을 하지 않고 있다. 공무원의 쟁의행위를 제한하는 이러한 규정들은 □공직근무법은 직업공무원제의 전통적인 원칙들을 고려하여 규정하여야 한다.□고 하고 있는 독일 기본법 제33조제5항과 □고전적 권한의 행사는 일반적으로 공법상의 근무관계와 충성관계에 있는 공직종사자에게 계속적 과제로 위임된다.□고 하고 있는 독일 기본법 제33조제4항에 의한 충성의무에 의하여 정당화되고 있다.

공공부문근로자의 경우에는 쟁의행위를 할 수 있다. 공공부문근로자는 공무원이 아니기 때문에 독일 기본법 제33조항제4항 및 제5항의 적용을 받지 않고, 공공부문근로자의 근로조건은 법에 의하여 규율도지 않기 떄문이다. 이러한 원칙은 단체협약체결의 상대가 연방정부·주정부·지방정부 및 공법상의 단체·영조물·재단이라고 하여 달라지지 않는다. 물론 공공부문근로자는 쟁의행위시 쟁의행위의 정당성과 관련하여 일반적으로 요구되는 비례의 원칙을 준수하여야 하며, 공공부문근로자의 경우 공익사업을 수행하는 경우가 많아 이로 인한 제약이 따르게 된다. 공공부문근로자의 경우 파업으로 인하여 생활에 필수적인 요소들의 공급을 중단 받게 될 가능성이 있는 공중의 이익과 파업참가자의 이익을 비교형량 하여 파업권의 허용여부가 결정되게 된다.

6.독일 공무원의 국제법상의 권리

위에서 살펴본 바와 같이 독일의 경우 공무원에게는 단결권만 인정되고 단체교섭권과 쟁의행위권은 인정되지 않는다. 따라서 독일 공무원에게도 쟁의행위권을 인정하여야 한다고 주장하는 측에서는 이러한 주장의 근거로 국제법상의 규정을 들고 있다. 공무원의 쟁의행위권 인정을 위하여 주장되는 국제법규로는 ILO조약 및 유럽사회헌장을 들 수 있다.

먼저 공무원의 단체행동권과 관련된 ILO조약으로는 ILO 제151호 조약을 들 수 있다. 이 조약은 공공부문근로자들의 단결권 및 고용조건 결정절차에 관한 것으로 1978년 6월 27일 체결되었으며, 독일은 이 조약이 체결되기 전인 1951년 ILO에 가입하였다. 그러나 아직까지 독일은 이 조약을 비준하지 않고 있다. 따라서 이 조약은 독일에서 법적으로 효력이 없다. 물론 ILO는 회원국들의 조약준수를 위하여 각종위원회를 운영하고 있으며, 독일노동조합연합(DGB)과 교육학술노동조합은 공무원의 쟁의행위권을 제한하고 있는 독일 현행법이 위 조약에 위반됨을 이유로 ILO단결권보장위원회에 제소한 바 있다. 이에 단결권보장위원회는 1991년 국가의 고유업무를 수행하지 않는 공무원들의 쟁의행위권까지 일률적으로 박탈하고 있는 독일의 현행법은 ILO조약에 위반된다고 결정하였다. 그러나 ILO 단결권보장위원회의 이러한 결정은 정치적으로나 법적으로 독일에 아무런 영향을 주지 못했다. 왜냐하면 동 위원회의 결정은 법적으로 아무런 구속력이 없을 뿐만 아니라, 정치적으로도 이 결정은 교사들에 대한 쟁의 행위권의 보장보다는 교사들의 비공무원화로 비화될 가능성이 컸고 이는 교사나 노동조합이 바라는 결과가 아니었기 때문이다.

다음으로 독일 공무원에게 쟁의행위권을 인정하여야 한다는 주장을 하는 사람들이 자주 인용하는 국제 법규로는 유럽사회헌장을 들 수 있다. 유럽사회헌장은 1961년 유럽21개국이 체결한 조약으로 노동기본권과 사회적 기본권의 보장을 내용으로 하고 있다. 독일은 위 헌장을 체결한 국가의 하나이며, 유럽사회헌장 제5조는 단결권을, 제6조제4호는 단체행동권을 명시적으로 보장하고 있다. 나아가 유럽사회헌장 제31조는 특수직종근로자의 노동기본권에 관한 규정을 두고 있으며, 동 규정은 특수직종근로자의 노동기본권을 제한하는 경우, 그 제한대상은 근로자의 지위가 아니라 근로자가 수행하는 업무(기능)를 기준으로 정하여야 한다고 하고 있다. 따라서 공무원이 수행하는 업무와 무관하게 모든 공무원의 쟁의행위권을 일률적으로 제한하고 있는 독일법은 위 규정에 반한다. 이러한 이유에서 독일은 1998년 위헌장의 준수를 감시하는 전문위원회의 지적을 받았다. 그러나 전문위원회의 이러한 지적 또는 법적 구속력이 없을 뿐만 아니라, 정치적으로도 국가의 고유업무를 수행하지 않는 공무원들에게 쟁위행위권을 보장해 주는 쪽보다는 이들을 비공무원화하는 방향으로 추진될 가능성이 커 정치적으로나 법적으로 독일법에 아무런 영향을 미치지 못했다.

이러한 이유에서 ILO조약과 유럽사회헌장은 독일 공무원의 쟁의행위권과 관련하여 실질적으로는 아무런 영향을 미치지 못하고 있다.

7. 시사점

독일에 있어서 공무원의 노동기본권은 우리에게 두 가지의 시사점을 주고 있다고 본다. 먼저 독일의 경우 연방정부·정부·지방정부 및 공법상의 단체·영조물·재단에 고용된 자에는 공무원과 공공부문근로자가 있으며, □주권업무□ 또는 □국가 또는 공공생활의 안전을 위하여 사법상의 고용관계에 있는 자에게 전속적으로 위임될 수 없는 업무□를 수행하는 자만을 노동기본권이 제한되는 공무원으로 임용하고 이러한 업무를 수행하지 않는 공공근로자에 대하여는 일반 근로자와 동일한 노동기본권을 인정하고 있다는 점이다. 즉, 독일은 공무원의 범위를 최소화함으로써 노동기본권이 제한되는 근로자의 범위를 최소화하고 있다. 다음으로 독일은 공무원에게 노동조합의 결성은 허용하고 단체교섭과 쟁의행위권은 인정하지 않지만, 단체교섭권을 대신하여 근로조건에 관한 규정의 제정에 참여할 수 있는 권리를 인정하고 있다는 점이다.

미국의 공무원 노동기본권

1. (단결권) 미국의 공무원은 어떻게 대우를 받을까?

□  □미국에서는 연방제도가 가지는 특성상 공무원을 비롯한 공공부문 노동자의 노동관계가 다양하고 분권화되어 있는 것이 특징이다.

- 즉 연방법, 주법, 지방자치단체법 등 다수의 법률이 존재하며 각각의 법에 따라 공무원의 노사관계를 규율하는 법의 내용도 차이가 있으며 미국의 경우 단결권을 보장하는 헌법상의 명문규정은 없으나, 연방헌법상의 결사의 자유에 따라 노동자의 단결의 자유가 인정되고 있다고 볼 수 있다.

□공공부문에서는 헌법상 보장되는 단결의 자유 외에 단체교섭권이나 단체행동권을 포함하는 노동기본권에 대해서는 그것을 보장하는 별도의 법령이 없는 한 보장되지 않고 있다.

□ 1962년 케네디 대통령의 대통령령 제10988호에 의해 최초로 연방공무원의 단결권 및 단체교섭권을 인정하게 되었고, 그후 1978년 연방공무원제도개혁법에 의해 연방 법률차원에서 정비되었다.

- 연방공무원제도개혁법에서는 근로자가 아무런 벌칙이나 보복의 두려움 없이 자유로이 노동단체를 결성·가입 또는 원조할 수 있는 권한을 가지며 그러한 행위를 하지 않을 소극적인 권한도 갖는다고 규정. 또한 대표자를 통해 근로조건에 관하여 단체교섭을 할 수 있는 권한도 인정한다.

2. (단체행동권) 공무원도 파업하나?

□  □연방공공부문 근로자에게 파업권을 인정하여야 하는지의 문제는 전적으로 연방의 입법정책의 의존하여 결정된다. 하지만 연방과 대부분의 주 노동법은 공무원의 파업을 금지하고 있으며 파업을 인정하는 주(州)의 예는 아래와 같다

□쟁의의 조정은 공공부문 노동관계에서의 교섭상의 교착상태에 대해서는 연방조정알선국(FMCS)이나 연방공무쟁의조정위원회의 조력에 의해 해결되는 것이 특징이기도 하다.

주(州)	대상 공무원	파업의 제한내용
알라스카	반핵심집단 비핵심집단은 파업가능	반핵심 : 공공위생 안전보장 복지에 위협을 주지 않아야 함 비핵심 : 비밀투표에 의해 노조원과반수의 찬성이 있어야 함
하 와 이	주정부 지방공무원 수송직 경찰소방교사 파업가능	진상보사 보고서 제출후 60일 동안은 파업금지 파업예고기간은 10일 공공위생 안전보장 분야는 금지
미네소타	주정부 지방공무원 수송직 경찰 소방 교사 파업가능	제출된 조정안에 반대하거나 강제적 조정 요청을 거절할 때에만 파업가능
몬 타 나	주정부 지방공무원 수송직 경찰 소방 간호원 파업가능	파업일을 정하고 문서로 파업을 알려야 함 간호원은 150마일내 동시에 파업금지
펜실바니아	반핵심집단 비핵심집단은 파업가능	공공위생 안전보장 복지에 위협이 없고 다른 분쟁해결 방법을 동원한 후에 파업가능
오 레 곤	주정부 지방공무원 수송직 경찰 소방 교사 파업가능	중재와 진상조사 및 다른 법규에 의한 조치가 경과된 후 파업가능 최종의 강제조정안이 제출되지 않으면 파업금지 공공위생 안전보장 복지에 위협을 주는 파업은 금지
버 몬 드	지방정부 공무원 경찰 소방 교사 파업가능	진상보고서 제출후 조정안에 대한 분쟁후 30일 이내에는 파업금지, 공공위생 안전보장에 위협이 되는 파업금지 교사는 교육프로그램을 위반한 경우 법원의 판단에 의해 파업금지 가능
위스콘신		제출된 조정안에 반대하거나 강제적 조정요청을 거부할 때만 파업가능

3. (교섭의 내용과 상대) 교섭은 누구와 어떻게 하나요?

□  □연방공무원제도개혁법에서 연방공공부문 근로자에게 단체교섭권을 보장하고 있는데,

- 그 단체교섭권에는 단체교섭의 결과 합의된 사항을 구속력있는 단체협약으로 체결할 수 있는 권한까지도 포함되므로 민간부문의 노동관계에서의 단체교섭과 성질이 같다고 할 수 있다.

□단체교섭의 구조를 보면 연방공공부문 근로자에게 인정되는 단체교섭의 구조는 연방노사관계원(NLRA)상의 단체교섭구조 즉 배타적 교섭대표제와 유사하다

- 즉, 연방노사관계원은 정부기관별, 공장별, 사업장별, 기능별 또는 여러 기준에 의해 공공부문 단체교섭을 위한 적정한 교섭단위를 결정하며,

- 교섭단위내의 모든 공공부문 근로자들이 선거에 의해 과반수의 지지를 받은 노동조합을 선출, 배타적 교섭권을 부여하며,

- 교섭단위의 사용자인 연방의 정부기관은 위의 배타적 교섭대표권을 가진 노동조합과 성실히 교섭할 의무를 지며, 이를 위반하는 등 단체교섭을 거부하면 부당노동행위로 간주된다.

- 단체협약은 서면으로 체결하며, 단체협약이 적법하면 정부기관의 장은 이를 승인하도록 하고 있다

□연방공무원제도개혁법에 의한 교섭사항은 재정지출을 요구하지 않는 문제로 국한하고 있다

- 즉, 기관의 임무와 예산, 조직, 고용인수와 내부안전사항에 관한 것, 고용, 배치, 지휘, 일시해고 등 관리자의 권리에 관한 사항, 업무분담, 계약에 의한 결정, 임무수행에 필요한 인원의 선발에 관한 사항, 직위 임명에 관한 사항, 긴급시 필요한 임무수행에 관한 사항에 대해서는 단체교섭을 할 수 없도록 한다.

- 하지만, 고용인수, 등급이나 단위별, 계획별, 의무별 할당 직위에 관한 사항 및 수행업무의 기술, 방법, 수단 등에 대해서는 단체교섭이 가능하도록 하고 있다.

4.  (조직대상과 형태) 공무원 노동조합은 어떻게 결성되나요?

□  □공무원 노동조합의 조합결성형태는 매우 다양하고 복잡하다.

- 민간부문의 노동조합형태를 가진 조직도 있고 민간부문의 노동조합과는 달리 협회형태로 구성된 조직이 존재하기도 한다.

- 조합원의 범위에 따라 연방정부조직, 주정부조직, 지방정부조직으로 나뉘어지며, 순수 공무원들로만 구성된 조직, 민간부문의 근로자와 같이 참여하는 조직, 다양한 직종이 포함된 조직, 특정직업 및 전문직종에 국한된 조직, 전국적인 연합체에 가입한 조직, 지역단위에서 독립적으로 활동하는 조직 등 다양하게 구성된다.

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▒ 참고자료 ▤

미국의 공무원 단체활동 보장제도

이상윤□연세대학교 법과대학 교수

개요

미국의 경우 근로자의 단결권·단체교섭권 및 단체행동권에 관하여 성문헌법에서는 아무런 규정도 두고 있지 않으며, 단지 1935년의 □전국노사관계법(National Labor Relations Act, NLRA)□이라는 연방법률에 명문으로 규정되어 있을 뿐이다. 그러나, 이러한 사실을 이유로 미국에서의 근로삼권이 법률적 수준의 보호를 받고 있는 것에 불과한 것으로 속단하여서는 아니 된다. 미국은 불문헌법국가로서 성문헌법에도 일부 기본권이 명문으로 규정되어 있기는 하나 대부분의 기본권은 연방대법원의 판결에 의하여 확인·창설되고 있다. 근로자의 근로삼권도 이러한 불문헌법상의 기본권 중의 하나이며, 성문헌법상의 기본권과 동일한 수준의 헌법적 보호를 받고 있는 것이다.

연방대법원 판례는 NLRA 제7조에 규정된 근로자의 단결권 및 단체교섭권을 헌법상의 기본권(fundamental right)으로 판시하고 있다. 다만, 연방대법원은 단체행동권 중 피케팅 및 보이콧 등은 헌법상 기본권에 해당된다고 명백히 판결하고 있으나, 파업이 헌법상의기본권에 해당되는지의 여부에 관하여는 아직까지도 이를 긍정 또는 부정하는 판결을 내린바 없다. 연방대법원은 파업을 무제한적인 절대적 권리(absolute right)가 아니라고 소극적으로 판시하고 있을 뿐이다. 이에 대하여 대다수의 학설은 파업은 강제노동을 금지하고 있는 제13차 개정헌법 및 적법 절차를 규정하고 있는 제14차 개정헌법에 의하여 보장된다는 견해를 피력하고 있으며, 노사관행상으로도 파업의 행사가 연방정부 또는 주 정부의 법률에 의하여 부정된 예도 없다.

한편, 공공부문의 근로자에 대하여는 단결권만이 헌법적으로 보장되고 단체교섭권 및 단체행동권은 법률적 보호를 받고 있다. 공공부문의 근로자는 민간부문의 근로자와 마찬가지로 단결권·단체교섭권 및 단체행동권을 보장하여 줄 것을 요구한다. 이에 대하여 연방대법원은 공공부문의 단결권은 민간근로자와 마찬가지로 헌법적 보호를 받으나, 공공부문의 단체 교섭권 및 단체 행동은 민간 부문과 달리 연방 정부 또는 주정부가 법률이 의하여 허용하는 경우에 한하여 보장되는 법률적 권리에 불과하다고 판결하고 있다. 결론적으로(ⅰ)민간부문의 근로자는 근로삼권 전체가 합법적으로 보호를 받고 있으나 (ⅱ)공공부문의 근로자는 단결만이 헌법적 보호를 받고 단체 교섭권 및 단체행동권은 법률적으로 보호를 받고 있는 것이다.

연방정부공무원의 단체활동보장제도

민간부문의 단결권·단체교섭권 및 단체행동권에 기본법이자 일반법으로 1935년 □전국노사관계법(National Labor Relations Act, NLRA)□이 제정되어 적용된다. NLRA는 공무원 등 공공부문에 대하여 적용되지 아니하는 것이 원칙이다.

1. 철도·항공분야의 노사관계

철도사업 및 항공사업의 노사관계에 대하여는 연방법인 1926년의 철도노사관계법(Railway Labor Relations Act, NLRA)이 적용된다. 최초로 철도노사관계법은 철도사업에만 적용되었으나, 1936년의 개정으로 항공사업에도 확대 적용되고 있다.

철도노사관계법에 의하면, 새로운 협약을 체결·수정하기 위해 당사자는 변경30일 전에 쌍방간에 통지를 하고, 통지한 후 10일 이내에 화합할 시간·장소를 합의해야 한다. 교섭이 결렬된 경우 당사자 일방은 □연방조정위원회□의 협조를 요청하거나, 연방조정위원회 직권으로 조정에 회부할 수 있다. 조정이 실패하면 연방조정위원회는 이를 중재에 회부할 수 있으나, 당사자들은 이를 거절할 수도 있다. 중재가 거절되거나 국가의 운송에 중대한 위협이 있다고 판단되면, 연방조정위원회는 이를 대통령에게 통지하고, 대통령은 직권으로 사실조사를 위한 긴급위원회를 구성한다. 긴급위원회는 분쟁을 조사하여 39일 이내에 그 사실을 보고하여야 한다.

2. 우편사업의 노사관계

우편사업에 대하여는 1970년의 우편재조직법(postal service reorganization Act of 1970)이 적용된다. 미국에서는 우편사업을 연방의 한 중앙행정기구에서 맡아 오다가, 1970년 우편재조직법(postal service reorganization Act of 1970) 에 의해 미국우편공사(United states postal service)로 전환되었다.

미국우편공사 근로자의 노사관계에 대해서는 우편재조직법에서 전국노사관계법의 적용을 받도록 하고 있으므로 전국노사관계법에 따라 단체교섭권이 인정된다. 우편파업이 발생하면 우편재조직법에 의해 □45일간 강제조정□을 거치게 되어있고, 이 조정이 실패하면 조정절차가 자동적으로 게시된다. 동절차하에서 강제중재는 인정되지 않는다.

3. 연방공무원의 노사관계

연방공무원의 노사관계에 대하여는 1978년의 연방행정개혁법이 적용되고 있다.

동 법에 의하면 연방공무원의 단결권 및 단체교섭권은 인정되나 파업 등 단체행동권은 인정되지 아니한다. 이 경우 연방공무원의 단결권은 헌법상의 권리에 해당하나 단체교섭권 등은 연방정부의 자유재량에 의하여 부여되는 법률적 권리이다.

단체교섭이 결렬되는 경우 우선 당사자는 (ⅰ)연방 조정·알선위원회의 조정 또는 사적 조정절차에 의한 조정절차를 거치고, 동 절차에 의한 조정이 실패하는 경우(ⅱ)연방조정패널(Federal Service Impasse Panel)에 조정을 신청할 수 있다. 중재절차는 (ⅰ)노사당사자가 합의하고 (ⅱ)이에 대하여 연방조정패널이 승인하는 경우에 한하여 인정된다.

연방행정개혁법상 노사관계의 사용자에 해당되는 정부기관(agency)에는 중앙행정기관(executive department), 정부회사(government corporation) , 독립기구(independent agency), 연방의회도서관, 연방정부인쇄국 등이 해당된다□제7103(a)(3), 제105조□

3. 주정부공무원의 단체할동 보장제도

주정부 및 하위 지방자치단체 소속의 근로자 또는 이들이100%소유하는 기업의 근로자의 노사관계는 주법에 의하여 규율된다. 이들의 단결권은 헌법상 권리로서 당연히 인정되나 단체교섭권 및 단체행동권은 법률상의 권리로서 주정부 또는 지방자치단체가 임으로 인정하는 경우에 한하여 보장된다. 흔히 주정부나 지방자치정부가 소유화하여 운영하는 사업으로는 상수도사업, 하수도사업, 전력사업, 교통사업(지하철,버스,전철 등), 가스제조공급사업, 공항 등이 있다. 또한 경찰, 소방관, 교사 등도 주정부 또는 지방자치정부 소속의 근로자에 해당된다.

1. 단결권.

1960년대 이전 주정부는 공무원 노동조합을 인정하지 아니하였다. 그러나, 연방법원이 Atkins v. City of Charlotte 사건에서 공무원의 노동조합 가입을 금지하고 있는 노스캐롤라이나 주법이 위헌이라고 판결한 이래 공무원의 단결권을 인정하기 시작하였다.

민간부문의 경우 연방법으로서 NLRA가 제정되어 미국의 모든 민간부문노사관계에 통일적으로 적용되나, 공공부문의 경우 NLRA에 비견되는 연방법이 존재하지 아니한다. 따라서, 연방정부는 연방행정법으로, 주정주는 개별 주법에 의하여 노사관계를 각각 규율하고 있다. 즉 연방행정개혁법은 연방정부공무원에게만 적용되는 것이지 주정부 소속 공무원에게 적용되지 아니한다.

2. 단체교섭권

미국에서는 현재 40여 개 주에서 소속 공무원의 일부 또는 전부에게 단체교섭권을 인정하고 있다. 단체 교섭권의 인정범위 및 형태는 개별 주마다 다양하고 상이하다.

가. 단체교섭의 허용행위

대부분의 주에서는 거의 모든 영역에서 단체교섭을 허용하나, 일부 주에서는 소방관·경찰 및 교사들에게만 단체교섭을 허용하고 있다.

나. 단체교섭의 허용범위

단체교섭은 다음의 세 가지 형태가 존재하고 있다.

(1) 순수한 회합 및 협의

순수한 화합 및 협의(pure meet and confer)는 노동조합과 사용자가 화합하여 교섭하되, 단체협약의 체결여부는 사용자의 자유재량에 달려있는 단체교섭 제도이다. 즉 단체교섭권은 허용하되 단체협약체결권은 인정되지 아니한다.

(2) 회합·협의 및 성실교섭의무(meet and confer in good faith)는 회합·협의가 원칙이나 당사자에게 성실교섭의무가 부과됨으로써 사실상 단체협약체결이 의무화되는 단체교섭제도이다.

(3) 단체교섭(bargain collectively)은 단체교섭을 실시하고 그 결과에 따라 단체협약을 체결하는 제도이다. 즉, 노동조합에게 단체교섭권 및 단체협약체결권이 인정된다.

3. 단체행동권

대부분의 주에서는 □주법□으로 파업을 금지시키거나 파업금지의 법률규정이 없는 주에서는 □보통법(common law)' 으로 파업권을 부인하고 있는 것이 일반적이다. 그러나 하와이를 비롯한 10개 주에서는 일부 공공부문 종사자에게만 파업을 제한적으로 인정하고 있다.

미국에서는 파업의 제한·금지의 대상조치로서 알선, 조정, 사실조사 및 강제중재 등이 다양하게 인정되고 있다. 특히 강제중재제도는 파업권이 제한·금지되는 근로자에 대하여 단체교섭의 실효성을 확보하기 위한 대상적·보호적 조치로서 현재 30여 개 주에서 다양하게 채택되고 있다.

미국에서는 공공부문 근로자에 대하여 (i) 파업권을 일반적으로 금지하는 입법례와, (ii) 파업권의 인정 및 강제중재 등 노동쟁의조정절차 중에서 어느 하나를 선택적으로 허용하는 입법례로 나뉘고 있다.

미국에서는 공공부문의 파업을 제한·금지하기 위하여 일반적으로 법원을 통한 □파업금지명령□ 이 사용되고 있다. 또한 형사처벌, 징계, 노동조합의 취소 및 교섭자격 박탈, 조합비 일괄 공제 정지 등이 인정되고 있다.

예를 들면, 1981년의 항공관제사 파업을 주도한 항공관제사협회가 연방노사관계공사의 결정에 의하여 교섭자격권은 물론 노동조합의 지위까지도 박탈된 바 있다.

일본의 공무원 노동기본권

1. (단결권) 일본의 공무원은 어떻게 대우를 받을까?

□ 일본의 헌법에는 □근로자의 단결하는 권리 및 단체교섭 기타의 단체행동을 하는 권리를 보장한다.□고 규정하고 있고 공무원도 이에 포함되는 것으로 해석한다. 그리고 국가공무원법과 지방공무원법에 의해 자신의 근로조건의 유지 및 개선을 목적으로 하는 단체를 조직하거나 또는 그러한 단체에 가입할 수 있도록 되어 있다. 그러나 일본의 경우 공무원의 쟁의행위가 금지되고 있고 대신, 인사원 권고제도에 의해 임금 등 근무조건이 결정되고 있다.

일본의 공무원은 국가와 지방 공무원으로 나뉘며, 직무에 따라 일반직(비현업 공무원)과 특별직(현헙 공무원)으로 구분된다. 비현업 공무원과 현업 공무원에게 각각의 노동관계 법률이 적용된다.

2. (단체행동권) 공무원도 파업하나?

□ 일본은 국가공무원법과 지방공무원법에 의해 일반공무원의 쟁의행위가 전면전으로 금지되어 있다. 즉, 파업뿐만 아니라 태업 및 기타 업무의 정상적 운영을 저해하는 일체의 행위가 금지되며 이를 공모,  교사 또는  선동하는 행위도 금지되어 있다. 쟁의행위 금지와 관련하여 특이한 점은 그러한 쟁의행위를 행할 것으로 통상적으로 예상되는 □직원단체□ 부분에서 규정되어 있는 것이 아니라 공무원 개개인의 □복무□부분에 규정되어 있다는 점이다.

쟁의행위금지규정을 위반하여 쟁의행위로 나아간 경우, 단순참가자에 대한 벌칙규정은 없고, 쟁의행위를 공모, 교사, 선동한 경우 누구든지 징역(3년이하) 또는 벌금(10만엔이하)의 처벌조항이 적용된다.

3. (교섭의 내용과 상대) 교섭은 누구와 어떻게 하나요?

□ 일본은 등록된 직원단체가 적법한 교섭사항에 대해 교섭을 신청한 경우 당국은 그 교섭에 응하여할 의무가 있다. 교섭사항은 급료, 근로시간, 기타 근무조건, 사회적 후생적 활동을 포함한 적법한 활동에 관련된 사항이며 관리운영사항은 교섭사항에서 제외된다.

그러나 이러한 교섭은 당사자간에 구속력을 갖는 단체협약의 체결을 전제로 하지 않으며, 교섭의 결과에 대하여 구속력이 인정되지 않는다. 이로 인해 별도의 쟁의조정절차를 두지 않고 있을 뿐 아니라, 노동관계조정법의 규정이 일반공무원에 적용되지 않음을 명시하고 있다.

4. (전임자) 노동조합의 전임자는 어떤 처우와 보장을 받고 있나요?

□ 일본에서는 등록된 직원단체에 한해서만 재적전임을 인정하고 있다. 재적전임은 소관청의 장 또는 임명권자의 허가에 의해 이루어지며 허가에는 최장 5년의 유효기간이 설정되고, 그 기간중은 휴직처리하고 무급으로 한다.

5. (조직대상과 형태) 공무원 노동조합은 어떻게 결성되나요?

□ 공무원이 가입하는 단체 또는 연합체를 □직원단체□라고 법률상의 용어로 정의되어 있지만 실제로는 거의 사용되지 않고 각 직원단체의 공식적인 명칭은 노동조합으로 표현되고 실제로도 노동조합의 기능을 하고 있다. 법률상에도 노동조합 명칭과 관련해서는 제한규정이 없다.

직원단체에는 경찰, 소방, 해상보안청, 교도소, 방위청, 자위대원, 판사 등은 결성과 가입이 금지되어 있다. 이외의 비현업 공무원은 관리자와 비관리자를 불문하고 누구든지 직원단체를 결성할 수 있지만, 별개의 직원단체를 결성해야 한다.

직원단체는 가입·결성의 자유와 함께 가입하지 않을 자유가 인정되며 이로 인해 오픈샵만이 인정되고  직원단체에 대해서는 등록제도를 두고 있다.

▒ 참고자료 ▤

일본의 공무원 단체활동 보장제도

이승욱□부산대학교 법과대학 교수

1. 들어가면서

일본은 다른 국가에 비하여 공무원에 관하여 우리 나라와 상당히 유사한 규율체계를 가지고 있다. 공무원의 신분보장이나 근무조건법정주의 등이 그 대표적인 예이다. 그러나 노동기본권에 관한 한, 일본과 우리 나라는 큰 대조를 보이고 있다.

공무원은 국민에 대한 봉사자, 즉 공무담당자로서의 지위를 가지고, 동시에 시민으로서의 지위, 근로자로서의 지위 등도 가지고 있다. 국민 전체에 대한 봉사자라는 지위의 특수성으로 인해 공무원은 시민으로서의 지위나 근로자로서의 지위에 일정한 제약을 받고 있다. 영리활동의 자유나 정치활동의 자유 등 시민으로서의 자유가 제한되는 것은 공무원의 국민전체에 대한 봉사자로서의 지위나 정치적 중립의 요청에 근거한다. 마찬가지로 근로자로서의 지위에 근거하여 가지는 노동기본권 역시 일정한 제약을 받을 수도 있다. 공무원이라는 신분의 특수성·업무의 특수성은 그러한 제약을 정당화할 수 있는 여지를 제공한다. 그러나 이러한 제약은 어디까지나 공무담당자로서의 공무원의 지위와 관련된 부분에만 미친다. 공무원이라고 하여도 시민이나 근로자로서의 권리를 일체 박탈할 수는 없기 때문이다. 이런 맥락에서 일본에서는 공무원에 대해서 일정한 노동기본권을 인정하고 있다.

일본에서는 단결권, 단체협약체결권을 제외한 단체 교섭권이 공무원에게 인정되고, 단체행동권, 특히 파업권은 각종 공무원법에 의해 일체 금지되고 있다.

일본에서도 이를 둘러싸고 격렬한 대립과 위헌논란을 겪었으나, 1973년 4월 25일 최고재판소 판결에 의해 그 합헌성이 인정되었다. 그 이후, 일본 공무원 노사관계는 상당히 안정적인 상태를 유지하여 왔다고 평가할 수 있다. 이는 파업권 박탈 그 자체에는 기인한다기보다는 파업권을 박탈하는 대상조치로서 설정된 중립적 제3자기관인 인사원에 의한 권고제도가 실효성 있게 기능하였던 데에서 그 이유를 찾을 수 있다. 따라서 일본 공무원의 노동기본권보장시스템은 파업권 제한의 대상조치로서의 인사원 권고 시스템을 전제로 하여 이해되어야 한다. 한편, 최근 일본의 급격한 행정개혁 움직임에 수반하여 인사원의 역할과 기능이 재조정될 것으로 예상되고 이에 따라 공무원노조가 강력하게 반발하는 양상을 보이고 있는데, 향후의 전개도 주목할 필요가 있다. 본고에서는 일본공무원의 근무조건결정시스템으로서의 노동기본권 보장시스템을 개괄적으로 살펴본 후 우리 나라에 대한 시사점을 모색하고 한다.

2. 일본 공무원의 범주와 노동관계에 관한 규율체계

일본의 공무원은 크게 국가공무원과 지방공무원으로 나뉘며, 각각 국가공무원법과 지방공무원법에 의해 규율된다. 각 공무원은 직무의 종류에 따라 일반직과 특별직으로 구분되며, 각 공무원법은 원칙적으로 일반직 공무원에 대해서만 적용된다. 현업 공무원을 제외한 일반직 공무원을 통상적으로 비현업 공무원이라고 부른다. 비현업 공무원의 노동관계에 대해서는 국가공무원법과 지방공무원법이 규율하고 있으며, 양 법은 거의 동일한 내용으로 이루어져 있다. 일반직 국가 공무원 중 국가가 경영하는 국영기업 또는 특정독립행정법인에 근무하는 직원의 노동관계에 대해서는 국영기업 및 특정독립행정법인의 노동관계에 관한 법률이 적용된다. 또한 일반직 지방공무원중 지방공공단체, 즉 지방자치단체가 경영하는 지방공영기업에 근무하는 직원의 노동관계에 대해서는 지방공영기업노동관계법이 적용된다. 이 양자를 통상적으로 현업공무원이라고 부른다.

결국 일본 공무원의 노동관계와 관련하여 적용되는 법률은 비현업 국가공무원에 대해서 적용되는 국가 공무원법, 비현업 지방공무원에 대해서 적용되는 지방공무원법, 국영기업 및 특정독립행정법인의 현업공무원에 대해서 적용되는 국영기업 및 특정독립행정법인의 노동관계에 관한 법률, 지방공영기업의 현업공무원에 대해서 적용되는 지방공영기업노동관계법이 있다. 요컨대 일본에서는 4가지 범주의 공무원에 대해 4가지 종류의 법률이 적용된다. 각 법의 적용법규별조합원 수는(표1)과 같다

(표1) 적용법규별 조합원수

적용법규	노 동 조 합 원 수				구 성 비
	2000년	2001년	전년도 차	전년도 비	2000년	2001년
단위	천명	천명	천명	%	%	%
합계	11,426	11,099	-327	-2.9	100.0	100.0
노동조합법	9,004	8,725	-279	-3.1	78.8	78.6
국영기업 및 특정독립행정법인 노동관계법	249	251	2	0.7	2.2	2.3
지방공영기업노동관계법	202	196	-6	-3.0	1.8	1.8
소계	451	447	-4	-0.9	3.9	4.0
국가공무원법	236	230	-6	-2.6	2.1	2.1
지방공무원법	1,735	1,697	-38	-2.2	15.2	15.3
소계	1,971	1,971	-44	-2.2	17.2	17.4

* 자료: 2001년 후생노동성 노동조합기초조사

(2001년 6월 30일 현재)

국영기업 및 특정 독립행정법인노동관계법이나 지방공영기업노동관계법의 규율대상인 현업공무원에 해당하는 범주는 일본과 달리 우리 나라에서는 일반적으로 공무원신분을 가지지 않아 민간부문과 마찬가지로 일반적인 노동관계법이 적용되기 때문에 굳이 여기서는 살펴볼 이유가 없다.  따라서 본고는 여기에서는 일반직 국가공무원 및 지방공무원 중 현업직원을 제외한 비현업공무원의 노동관계를 규율하는 국가공무원법(이하 □국공법□) 및 지방공무원법(이하 □지공법□)의 규정을 중심으로 다루기로 한다.

3. 일본 공무원의 근무조건결정시스템

일본의 비현업 공무원은 쟁의행위가 금지되어 있고, 쟁의조정절차가 없기 때문에 급여 등 근무조건의 결정은 쟁의행위에 갈음한 대상조치로서의 인사원 권고제도에 의하여 이루어진다.  인사원은 국공법에 기하여 1948년 12월에 창설된 중앙인사행정기관으로, 인사행정의 공정한 운영을 확보하고, 노동기본권의 제약에 대한 대상으로서 직원의 복지, 이익을 보호를 도모하며, 전문성에 기하여 인사행정의 합리적·과학적인 운영을 확보하는 것을 주된 사명으로 하고 있다. 이를 위해 내각 소환하에 강한 독립성과 중립성을 부여받고 있다.

인사원은 인사관 3명으로 구성되며, 그 중 1명이 총재로서 임명된다. 인사관은 국회의 동의를 거쳐 내각에 의해 임명된다. 인사원의 중요한 권한행사에 대해서는, 이 3명의 인사관으로 구성되는 인사관 회의의 의결이 필요하다. 2000년의 경우 인사원 회의는 116회 개최되었다. 인사원에는 가무기구로서 사무총국이 설치되어 있다. 사무총국은 사무총장의 통할하에 4개의 국(총무, 인재, 근무조건, 공평심사), 공무원연수소, 8개의 지방사무국 및 오키나와사무소가 있고, 2000년말의 직원 정원수는 695명이다.

인사원은 국공법, 일반직 직원의 급여에 관한 법률 기타의 법률에 기하여 근무조건의 개선·인사행정의 개선에 관한 권고, 직계제, 시험, 임면, 급여, 연수, 분한, 징계, 고충의 처리, 직무에 관련되는 윤리유지등에 관한 사무를 관장하고 있다.

공무원의 근무조건, 특히 급여의 결정과 관련하여, 인사원은 매년 적어도 1회, 봉급표가 적당한지 여부에 대해 국회 및 내각에 동시에 보고하여야 한다. 급여를 결정하는 제조건의 변화에 따라 봉급표에서 정한 급여를 100분의 5 이상 증감할 필요가 있다고 인정될 때에는 인사원은 그 보고와 함께 국회 및 내각에 적당한 권고를 하여야 한다.(국공법 제28조 제2항). 이 때 원칙으로 되는 것은 이른바 정세적응의 원칙이다. 국공법은 이 법률에 기하여 정해지는 급여, 근무시간 기타 근무조건에 관한 기초사항은 국회에 의해 사회일반의 정세에 적응할 수 있도록 수시로 이를 변경할 수 있으며, 그 변경에 관하여 인사원에서 권고하는 바를 준수하도록 규정하고 있다.(법 제28조 제1항). 구체적인 급여인상을 결정함에 있어서는 인사원은 이른바 민간준거의 원칙을 제시하고 있다. 즉 인사원은 국가공무원의 급여에 대해 민간의 임금과의 적정한 균형을 확보하는 것을 기본으로 하고 (민간준거), 작업의 종류, 직급, 학력, 연령등 같은 조건에 있는 민관의 자의 급여를 비교한 후에 급여권고를 하게 된다. 인사원의 급여권고가 있으면 내각에서 의결한 뒤, 일반직직원의 급여에 관한 법률(일반적으로 급여법이라 한다)등의 일부를 개정하는 법률 개정안을 국회에 상정하고, 국회에서는 중의원과 참의원에서 이를 법률로써 성립시키게 된다.

인사원은 직원의 근무조건에 관한 권고, 규칙의 제정, 개폐 등을 행함에 있어서 직원단체 기타 공무원 조합과의 회합을 통하여, 직원의 의견, 요청 등을 듣고, 업무에 반영하고 있다. 인사원의 권고는 직접적으로는 일반직 비현업 국가공무원만을 대상으로 하고 있으나, 실제로는 특별직 국가공무원, 지방공무원을 포함한 공무원 전체에 영향을 미치고 있다. 따라서 인사원의 회합의 대상은 일반적 비현업 국가공무원의 직원단체만이 아니라, 그 이외의 공무원을 포함하여 널리 공무원 전체를 대표하고 있는 공무원조합에도 미치고 있다. 직원단체와의 회합횟수는 1990년 이후 매년 400회 정도 이루어지고 있다. 2000년의 경우 직원단체 등과의 회합은 인사원에서 161회, 지방사무국(소)에서 246회, 합계 407회가 행해졌다. 회합의 내용은 임금 등의 개선요구에 관한 것이 41%를 차지하고 있고, 다음으로 급별 정원수의 개정에 관한 것이 33%, 제수당(주로 조정수당)에 관한 것이 25%를 차지하고 있다.

인사원의 급여권고는 1960년 이후, 일본의 재정위기가 심각하였던 1982년부터 1984년까지 3년을 제외하고, 국회에서 권고대로 채택되었다. 1984년은 인사원권고의 급여인상률의 절반 정도만 국회에서 수용하여 인사원 권고가 일부 실시되었으며, 1982년은 인사원의 4.58% 급여인상권고를 완전히 동결하였다. 이러한 예외에도 불구하고, 급여를 결정하는 중립적인 제3자기관으로서의 인사원의 지위는 매우 확고하다고 할 수 있다. 인사원이 광범위한 실지조사에 근거한 민관의 객관적 비교에 의해 결정한 급여액은 사용자로서의 정부와 직원단체와의 활발한 협의관행, 정부나 국회의 인사원 권고에 대한 존중관행 등이 어우러져 일본 공무원 노사관계 안정의 기반을 이루고 있다고 할 수 있다.

4. 단결권

1.직원단체의 설립

직원단체라 함은 직원이 그 근무조건의 유지개선을 도모할 것을 목적으로 한 단체 또는 그 연합단체를 말한다(국공법 제108조의2 제1항, 지공법 제52조 제1항). 법률상 용어인 □직원단체□는 실제로는 거의 사용되지 않는다. 각 직원단체의 공식적인 명칭은 □노동조합□으로 표현되고 있고 실제로도 노동조합으로서 기능을 하고 있다. 일본의 경우 우리 나라 노동조합 및노동관계조정법 제7조 제3항과 같은 노동조합 명칭에 대한 제한규정이 없고, 직원단체의 헌법상의 근거가 노동기본권을 규정한 일본헌법 제28조에 있다는 점에 판례·학설상 이견이 거의 없다. 참고로 우리 나라의 직장협의회는 헌법상 근거규정이 헌법 제33조가 아니라는 점, 그 법령상 목적이 □공무원의 근무환경 개선·업무능률 향상 및 고충처리 등□으로서 노동조합의 기본적 목적과 차이가 있다는 점에서 일본의 직원단체와는 본질적인 차이가 있다.

직원단체가 헌법상 단결권에 기초하여 설립된 단체이기는 하지만, 민간부문의 노동조합과는 법적으로 상당히 다른 취급이 이루워지고 있다. 이는 비현업 일반직 공무원의 근무조건결정방식을 민간부문과 같이 단체교섭에 의하여 노사가 결정하지 않고 근무조건법정주의를 취하고 있는 데에서 비롯된다. 비현업공무원에 대해서는 단체교섭에 의한 노사자치가 최대한 억제되어 있기 때문에 법적 개념이나 취급 면에서 일반적인 노동조합과는 상당히 이질적인 단결체로서의 직원단체가 제도화되어 있다. 직원단체에 가입할 수 있는 직원은 비현업 일반직 공무원을 의미한다. 다만, 국공법상 경찰직원, 해상보안청직원 및 교도소직원은 그 결성이 금지되어 있고, 자위대법에 의해 자위대원도 직원단체의 결성이 금지되어 있다. 판사, 방위청직원등 특별직 공무원 직원단체를 결성 할 수 없다. 또 지공법에 의해 일반직 지방공무원 중에서 경찰직원, 소방직원은 직원단체의 결성이 금지되어 있다. 최근 지방공무원인 소방직원에 대해서는 직원단체의 결성을 허용하려는 움직임이 나타나고 있다. 결성이 금지된 자가 직원단체를 □결성□하고자 할 때에는 벌칙의 적용을 받게 된다. 이러한 범주의자 이외의 비현업 일반직 공무원은 관리직·비관리직을 불문하고 누구든지 직원단체를 결성할 수 있다. 한편 비현업의 지방공무원으로서 단순노무직에 종사하는 공무원은 지공법상의 직원단체를 결성할 수도 있고, 지방공영기업노동관계법상의 노동조합도 결성 할 수 있다. 후생노동성의 노동조합기초조사에 의하면 2001년 6월 30일 현재 현업·비현업을 포함한 공무원부문의 노동조합 조직률은 61.5%이다.

직원단체의 구성원과 관련하여 다음과 같은 특수성이 있다.

첫째, 관리직에 종사하는 공무원에 대해서는 특별한 규율이 적용된다. 관리직에 종사하는 공무원도 직원단체를 결성할 수 있다. 그러나 관리직에 종사하는 공무원은 비관리직에 종사하는 공무원과는 별개의 직원단체를 결성하여야 하고, 비관리직과 동일한 직원단체에 소속할 수 없다. 관리직원은(중요한 행정상의 결정을 행하는 직원, 중요한 행정상의 결정에 참가하는 관리직 지위에 있는 직원, 직원의 임명에 관하여 직접적인 권한을 가지고 감독적 지위에 있는 직원, 직원의 임명, 분한, 징계나 복무, 직원의 급여 기타의 근무조건 또는 직원단체와의 관계에 대한 당국의 계획 및 방침에 관한 기밀의 사항에 접하고 이로 인해 그 직무상의 의무와 책임이 직원단체의 구성원으로서의 성의와 책임에 직접 저촉한다고 인정되는 감독적 지위에 있는 기타 직원단체와의 관계에서 당국의 입장에 서서 수행하여할 직무를 담당하는 직원)을 의미한다(국공법 제108조의2 제3항 단서, 지공법 제52조 제3항 단서). 그 구체적인 범위에 대해서는, 인사원규칙 17-0(관리직원등의 범위)에서 자세히 한정열거하고 있고, 지방공무원에 대해서는 인사위원회 규칙 또는 공평위원회 규칙으로 정하고 있다. 2001년 3월 31일 현재 관리직원지정상황은 (표2)와 같다.

(표2) 관리직원 지정상황(2001.3.31 현재)

부처명 구분	정원	지정수	지정률
	명	명	%
내각부	4,594	830	18.1
총무성	7,539	1,179	15.6
법무성	32,937	6,449	19.6
외무성	5,156	511	9.9
재무성	71,763	10,148	14.1
문무과학성	139,724	16,816	12.0
후생노동성	100,517	9,725	9.7
농림수산성	35,278	5,076	14.4
경제산업성	12,380	1,702	13.7
국토교통성	56,043	8,774	15.7
환경성	1,130	165	14.6
인사원	706	157	22.2
회계검사원	1,250	148	11.8
합계	469,017	61,680	13.2

둘째, 공무원에게는 직원단체를 결정하거나 가입할 자유와 함께 결성하지 않거나 가입하지 않을 자유도 인정된다(국공법 제108조의2 제3항, 지공법 제52조 제3항). 따라서 유니언숍이나 클로즈드숍은 인정되지 않고 오픈숍만 인정된다. 이는 헌법상 공무원의 신분보장이 규정되어 있는 데이셔 비롯되는 당연한 결과이다.

2. 등록직원단체

직원단체에 대해서는 등록제도를 두고 있다. 이는 일정한 요건을 갖춘 직원단체에 대하여 등록에 의한 편의를 법적으로 보장함으로써 직원단체의 자주성·민주성을 확보하고 공무원법상의 직원단체로 유도하려는 데 그 목적이 있다고 할 수 있다. 등록 여부는 직원단체의 완전한 자유에 맡겨져 있고, 등록하지 않아도 직원단체는 단결단체로서 본래 인정받아야 할 법적 이익을 당연히 향유한다고 해석되고 있다. 2001년 3월 31일 현재 직원단체의 등록상황은(표3)과 같다.

직원단체등록의 요건은, 첫째, 규약에 그 구성이나 운영에 관한 일정한 기본적 사항이 기재되어야 하고, 둘째, 규약의 작성·변경, 임원의 선거 기타 이에 준하는 중요한 행위가 모든 구성원이 평등하게 참가하는 비밀·무기명투표의 과반수로 결정된다는 내용의 절차를 정하고 또 이를 실천하여야 한다. 셋째, 그 구성원은 국공법상의 직원단체에 대해서는 원칙적으로 현직에 있는 직원으로 구성되어 있어야 하며, 특히 지방공무원은 동일한 지방공공단체의 직원으로 구성되어야 한다(국공법 제108조의2 제4항, 지공법 제53조 제4항 참조). 국가공무원과 지방공무원이 동일한 직원단체에 가입한 때에는 그 직원단체는 등록할 수 없다. 결국 이들이 하나의 등록직원단체에 소속할 수는 없다. 결국 이들이 하나의 등록직원단체에 소속할 수 는 없다. 물론 등록하지 않은 직원단체는 이러한 제한이 없다. 실제로도 전일본자치단체노동조합 등이 결성되어 있고 인사원도 이들 단체와 교섭하고 있다. 직원단체가 등록하게 되면, 첫째, 등록 직원단체가 교섭신청을 한 때에는 당국은 신청에 응하여야 할 지위에 서게 된다 (국공법 제 108조의 5 제1항, 지공법 제55조 제1항), 둘쨰, 등록된 직원단체는 법인으로 될 수 있다. 2001년 3월 31일 현재 법인인 등록직원단체 비율은 평균 12.4%에 달한다.

(표3) 직원단체의 등록상황(2001.3.31 현재)

부처명 구분	등록직원 단체수				조직인원수(명)	2000년도 등록건수
	연합체	단일체	지부 등	소계		신규등록단체수	변경등록단체수	등록취소단체수
내각부	2	4	1	7	1.324	1	2
총무성		6	56	62	3.001		26
법무성		1	27	28	11.440	1	15
외무성		1		1	1.380
재무성	27	26	968	1,021	52.271	1	667
문무과학성	6	99	6	111	28.866		62
후생노동성	2	11	41	54	56.325	3	27
농림수산성		3	307	310	28426	5	389	12
경제산업성		2		2	6.000		2
국토교통성	4	20	1,279	1,303	35.273	8	246	6
		1	9	10	363		7
환경성		1		1	390
인사원		3		3	184
회계검사원		1		1	1.032		1
기타	13	1		14			9
합계	54	180	2,694	2,928	225.912	19	1.453	18
1999년도통계	56	176	2,695	229,992	229.992	14	1.341	17

(표4) 법인인 등록직원단체수(2001.3.31. 현재)

부처명 구분	연합체	단일체	지부등	계
	단체수	단체수	단체수	단체수
내각부	1(2)	(4)	1(1)	2(7)
총무성		3(6)	14(56)	17(62)
법무성		1(1)	20(27)	21(28)
외무성		1(1)		1(1)
재무성	9(27)	18(26)	79(968)	106(1,021)
문무과학성	2(6)	17(99)	1(6)	21(111)
후생노동성	(2)	5(11)	13(41)	18(54)
농림수산성		1(3)	95(307)	96(310)
경제산업성		1(2)		1(2)
국토교통성	1(4)	7(21)	63(1.288)	71(1.313)
환경성		(1)		(1)
인사원		1(3)		(1)
회계검사원		(1)		(1)
기타	8(13)	1(1)		9(14)
합계	21(54)	56(180)	286(2,694)	363(2,928)
법인 비율	38.9%	31.1%	10.6%	12.4%

1. 기타는 구성원이 2부처 이상에 걸친 직원단체임

2.( )안은 등록직원단체수임.

셋째, 등록직원단체에 대하여 재적전임을 인정하고 있다. 공무원에게는 직무전념의무가 공무원법상 과해지기 때문에 재적전임이 원칙적으로 허용되지 않으나, 등록된 직원단체에 한하여 공무원법상의 직무전념의무를 예외적으로 면제시키고 있다. 재적전임은 소관청의 장 또는 임명권자의 허가에 의해 이루워지며, 허가에는 최장5년의 유효기간이 설정되고, 그 기간 중은 휴직처리하고 무급으로 한다. 재적전임의 상황은 (표5) 와 같다.

직원은 직원단체의 구성원인 것, 직원단체를 결성하거나 가입하려고 한 것 또는 직원단체를 위하여 정당한 행위를 하였던 것을 이유로 불 이익취급을 받지 않는다.(국공법 제108조의7, 지공법 제56조), 민간부문의 부당노동행위제도에 대비하면 불이익취급의 금지에 해당하는데, 단체교섭거부나 지배개입의 금지에 해당하는 규정은 따로 두고 있지 않다. 교섭거부를 명문으로 금지하지 않은 이유는 근무조건법정주의라는, 노사공동결정제도로서의 단체교섭과는 다른 특유한 원리를 전제로 하고 있기 때문이다. 지배개입금지에 해당하는 제도가 없는 이유는 국가는 악을 행하지 않는다는 관념에 기초한 것으로 보인다. 노동조합법과 달리 부당노동행위구제절차는 별도로 규정되어 있지 않으며, 노동조합법상 부당노동행위구제절차가 적용되는 것도 아니다. 따라서 직원단체의 활동과 관련하여 당국으로부터 신분상의 불이익취급을 받은 때에는 공무원법상의 일반적인 불복절차에 따라 구제 받을 수 있고, 불이익취급이 근무조건과 관련한 때에는 □근무조건에 관한 행정조치의 요구□(국공법 제86조 이하, 지공법 제46조 이하)를 할 수 있다.

(표5) 재적전임상황(2000.12.31. 현재)

구분 부처명	등록직원단체조직 인원수	재적전임자수	재적전임자 1인당 조직인원수
	명	명	명
북해도개발청	6.314	19	332
법무성	11.143	16	696
대장성	10.531	10	1.053
국세청	42.002	46	913
후생성	33.607	19(13)	1.769
농림수산성	28.237	22	1.284
통상산업성	6.000	4	1.500
운수성	13.150	16	822
기상청	3.900	13	300
우정성	1.762	5	352
노동성	19.230	14	1.374
건설성	11.017	25	441
인사원	61	1	161
기타	1.135	2	568
합게	188.189	212(13)	평균 888

(표6) 단기종사상황(2000.12.31. 현재)

구분 부처명	단기종사자 수 (A)	총종사기간 (B)		1인당 평균종사기간 (B/A)
	명	일	시간	일	시간
북해도개발청	17	82	1	4	7
법무성	22	154	4	7	0
대장성	124	907	7	7	3
국세청	69	467	2	6	6
후생성	5	40	5	8	1
통상산업성	1	6	6	6	6
운수성	5	39	5	7	7
기상청	12	194	5	16	2
우정성	4	24	0	6	0
건설성	59	337	3	5	6
인사원	1	9	0	9	0
합게	319	2.263	6	평균 7	1

5. 교섭권

비현업 국가공무원 및 지방공무원은 민간부문의 노동관계법의 적용이 배제되기 때문에 집단적 노사관계는 국가공무원법 및 지방 공무원 법에서 자기 완결적으로 규율되고 있다. 단체교섭권에 대해서도 근무조건법정주의를 전제로 하고 있기 때문에 민간부문의 단체교섭권과는 상당히 다른 구조에 의하여 이루어지고 있다. 근무조건법정주의에 의해 근무조건이 법률이나 조례에 의해 결정된다는 것은 노사공동결정방식의 단체교섭에 의하여 결정되지 않는다는 것을 의미하기 때문에 그 귀결로서 단체협약 체결권을 인정하지 않은 특이한 구조를 취하고 있다.

당국은 등록된 직원단체가 적법한 교섭사항에 대하여 교섭을 신청한 때에는 그 교섭에 응하여야 할 지위에 있다(국공법 제108조의5 제1항, 지공법 제55조제1항). 여기에서 교섭에 응하여야 할 의무가 있는 당국이란 교섭사항을 적법하게 관리하고 결정할 수 있는 곳을 말한다.(국공법 제108조의5 제1항, 지공법 제55조제4항). 등록하지 않은 직원단체가 교섭을 신청한 때에도 당국에 교섭의무가 인정되는지 여부에 대해서는 견해의 대립이 있으나, 이를 긍정하는 입장이 지배적이다. 만약 당국이 적법한 교섭신청에도 불구하고 교섭에 응하지 않은 경우에는 재판상 구제 받는 방법 이외에도 쟁의행위에 이르지 않는 범위에서 사회통념상 상당하다고 인정되는 범위에서 교섭을 요구하는 언동을 할 수 있다는 견해가 유력하다.

교섭사항은, 급여, 근무시간 기타의 근무조건 및 사교적·후생적 활동을 포함한 적법한 활동이다. 여기에서 기타 근무조건이라 함은, 승직, 강직, 면직, 휴직, 선임권 및 징계의 기분, 근로에 관한 안전, 위생 및 재해보상 등이 해당된다. 그러나 국가 내지는 지방공공단체의 사무관리 및 운영에 관한 사항은 교섭대상으로 할 수 없다.(국공법 제108조의5 제3항, 지공법 제55조 제3항). 이 관리운영사항의 대표적인 것으로서는, 통상 행정기관의 조직에 관한 사항, 행정의 기획, 입안 및 집행에 관한 사항, 직원의 정원수 및 그 배치에 관한 사항, 인사권의 행사에 관한 사항, 행정의 기획·입안 및 집행에 관한 사항, 예산의 편성에 관한 사항, 행정기관이 당사자인 불복신청 및 소송에 관한 사항, 공의 시설의 취득·관리 및 처분에 관한 사항 등을 들 수 있다. 다만 관리운영사항의 처리에 수반하여 발생하는 근무조건의 문제는 교섭의 대상으로 될 수 있다고 해석하는 견해가 유력하다. 또한 위의 규정이 배제하는 것은 당국이 그것에 의해 규율되는 합의를 목적으로 한 교섭이기 때문에 관리 운영사항 그 자체에 대하여 당국이 임의로 직원단체와 의견교환을 행하고, 그것에 의해 얻어진 정보를 그러한 사항의 적절하고 원활한 처리에 활용하는 것은 지장이 없다고 해석되고 있다. 실제로도 최근 행정개혁과 관련하여 이러한 사항에 대한 교섭이 활발하게 이루어지고 있으며, 2001년 제89차 ILO총회에서 행정개혁에 관하여 직원단체와 활발하게 교섭할 것을 직접적으로 권고받기도 하였다.

이상의 교섭대상에 대하여 합의를 하더라도, 직원단체와 당국과의 교섭은 단체협약을 체결할 권리를 포함하지 않는다(국공법 제108조의5 제2항, 지공법 제55조 제2항). 다만 지공법은 직원단체는 법령, 조례, 지방공공단체의 규칙 및 지방공공단체의 기관이 정하는 규정에 저촉하지 않는 한에 있어서, 당국과 서면에 의한 협정을 체결할 수 있고, 이 협정은 당국 및 직원단체의 쌍방에 있어서 성의와 책임을 가지고 이행하여야 한다고 규정하고 있다.(지공법 제55조 제9.10항). 그러나 서면협정을 체결하더라도 그것은 단체협약으로서의 효력을 가지는 것은 아니기 때문에 규범적 효력은 물론이고, 직원단체와 지방공공단체간의 계약으로서의 효력도 부정되고 따라서 협정위반이 있더라도 법원에 제소할 수 없다는 견해가 지배적이다. 교섭의 절차와 관련하여서도 특별한 규정을 두고 있다. 우선, 교섭의 담당자와 관련하여, 교섭은 직원단체와 당국이 사전에 합의한 인원수의 범위내에서 직원단체가 그 임원 중에서 지명한 자 및 당국이 지명한 자와의 사이에서 행해져야 한다고 규정하고 있다. (국공법 108조의5 제5항, 지공법 제55조 제5항). 교섭절차와 관련하여서는 예비교섭을 제도화하여, 교섭에 있어서는 직원단체와 당국간의 의제, 시간, 장소 기타 필요사항을 사전에 합의하도록 되어 있고 (국공법 제108조5 제5항 후단, 지공법 제55조 제5항 후단), 교섭이 사전합의에 다라 이루어지지 않은 때 또는 다른 직원의 직무의 수행이나 사무의 정상적인 운영을 저해하기에 이른 때는 당국은 이를 중단할 수 있다.(국공법 제108조의5 제7항, 지공법 제55조 제7항). 적법한 교섭은 근무시간 중에서도 행할 수 있다.(국공법 제108조의5 제8항, 지공법 제55조 제8항).

6. 쟁의권

비현업 일반직 국가공무원 및 지방공무원에 대해서는 복무상의 제약으로서 □정부가 대표하는 사용자로서의 공중에 대하여 동맹파업, 태업 기타 쟁의행위를 하거나 또는 정부의 활동능률을 저하시키는 태업적 행위를 하여서는 아니 된다. 또는 정부의 활동능률을 저하시키는 태업적 행위를 하여서는 아니 된다. 또 누구도 이와 같은 위법한 행위를 기도하거나 또는 그 수행을 공모·교사·선동하여서는 아니 된다.□고 규정하여(국공법 제98조 제2항, 지공법 제37조 제1항). 공무원의 쟁의행위를 금지하고 있다. 쟁의행위의 금지와 관련하여 특이한 점은 쟁의행위의 금지규정이 그러한 쟁의행위를 행할 것으로 통상적으로 예상되는 □직원단체□ 부분에서 규정되어 있는 것은 아니라 직원 개개인의 □복무□부분 규정되어 있다는 점이다. 이러한 위치상의 특수성은 근무조건법정주의 하에서 직원단체와의 협의가 단체교섭에 의한 공동결정을 의미하는 것이 아니기 때문에 쟁의행위는 애당초 배제되어 있다는 관념을 전제로 한 것이라고 할 수 있다.

금지되는 쟁의행위의 유형은 동맹파업, 태업 기타의 쟁의행위로 규정되어 있으나, 정부를 상대방으로 하여 행해지는, 직원 단결체의 의사에 기한 행위로서, 업무의 정상적 운영을 저해하는 일체의 행위를 포함한다고 해석되고 있다. 따라서 쟁의행위의 주체는 등록한 직원단체, 등록하지 않은 직원단체, 직원단체의 요건을 갖추지 않은 직원 단결체 등도 포함된다. 우리 나라와 달리 일본에서는 쟁의행위금지규정에 위반하여 쟁의행위로 나아간 경우, 단순참가자에 대해서는 벌칙규정이 없다. 쟁의행위를 □기도□하거나 □공모·교사·선동□한 경우와 같이 주도적 지위에 있는 자에 대해서만 처벌조항의 적용이 있다. 즉 □누구든지 제99조 제2항(지공법 제37조 제1항) 전단에 규정하는 위법한 행위를 기도한 자□는 □3년 이하의 징역 또는 10만엔 이하의 벌금에 처한다□(국공법 제110조 제1항 제17호, 지공법 제61조 제4호). 이 규정에 대해서는 과잉처벌로서 위헌이라는 견해가 있으나, 일본 최고재판소는 □이 금지를 침해하는 위법한 쟁의행위를 선동하는 등의 행위를 한 자는 위법한 쟁의행위에 대한 원동력을 부여한 자로서, 단순한 쟁의 참가자와 비교하여 사회적 책임이 무겁고, 또 쟁의행위의 개시 내지는 그 수행의 원인을 만든 자이기 때문에 이러한 선동 등의 행위자의 책임을 묻고 또 위법한 쟁의행위의 방지를 도모하기 위하여 그자에 대하여 특히 처벌의 필요성을 인정하여 벌칙을 두는 것은 충분히 합리성이 있다□고 판시하여 합헌으로 판단하였다. 직원으로서 위의 쟁의행위, 태업적 행위 또는 선동행위 등을 한 자는, □그 행위의 개시와 함께 국가(지방공공단체)에 대하여 법령(법령 또는 조례, 지방공공단체의 규칙이나 지방공공단체의 의회가 정하는 규정)에 기하여 보유하는 임명 또는 고용상의 권리를 가지고 대항할 수 없다□ (국공법 제98조 제3항, 지공법 제37조 제2항)고 규정하고 있다.

여기서 □임명 또는 고용상의 권리□란 분한 또는 징계에 있어서의 신분보장(국공법 제75조, 제82조, 지공법 제27조 제2항, 제29조)을 의미하고, □대항□할 수 없다는 것은 주장할 수 없다는 의미이다. 따라서 직원이 위 금지규정을 위반한 경우에는 임명권자는 국공법 제78조 제2호, 지공법 제28조 제1항 제3호(관직 적격성의 결여)를 이유로 강임 또는 면직을 할 수 있고 국공법 제82조 제1-3호, 지공법 제29조 제1항 제1-3호의 각 사유에 해당한다고 하여 징계처분(면직, 정직, 감급, 또는 계고)을 행할 수 있다. 이 경우 각 처분에 필요한 소정의 절차(국공법 제89조 이하, 지공법 제29조 제2항, 제49조 이하)를 거쳐야 한다.

7. 마치면서

공무원의 근무조건결정에 대해서는 단체교섭에 의한 근무조건결정을 원칙으로 하는 입법례, 근무조건 법정주의를 원칙으로 하는 입법례, 근무조건 전반에 대해서 단체교섭제도를 설정하면서 급여에 대해서는 근무조건법정주의를 취하는 절충형 입법례 등 각 국가의 역사적 배경이나 사회경제적 상황에 따라 다양 하지만, 독일, 프랑스 등과 같이 전체적인 경향은 공무원의 노동기본권시스템과 민간부문의 그것은 수렴하는 경향에 있다고 할 수 있다. 공무원에 대해 일정한 교섭제도를 인정하면서 동시에 임금 등 법정사항에 대해서는 파업권을 부여하지 않는 대신, 중립적인 제3자 기관에 의한 권고에 근거하여 법률에 의하여 근무조건을 결정하는 시스템은 일본, 미국 등에서 채용하고 있는 제도이다. ILO 역시 필수서비스만이 아니라 공무원서비스에 대해서도 일정한 요건 하에서 파업권에 갈음한 대상조치의 존재를 인정하고 있다. 다만 이 때의 대상조치는 ILO가 명시하듯이 신속·공평한 조정·중재절차가 제도로서 존재하고 실제적으로 운용되어야 하며, 중재재정이 완전하게 실시되어야 한다. 즉 제도의 측면에서 대상조치로서의 성격을 가질 뿐만 아니라 운용의 측면에서도 실효성 있는 제도로서 기능하여야 비로소 파업권에 대한 유효한 대상조치로서의 성격이 인정된다. 이런 측면에서 본다면 일본 공무원의 근무 조건결정시스템은 지금까지 중립적 제3자 기관으로서의 인사원제도는 제도설정의 측면이나 운용의 측면에서 볼 때 상당히 원활하게 기능하고 있다고 평가할 수 있다.

그러나 최근 일본에서는 인사원권고에 의해 획일적으로 공무원의 근무조건을 법정하는 경직된 근무조건결정시스템이 업적·성과를 반영하여 근무조건을 결정하여야 한다는 요청과 합하지 않는 지적이 제기 되고 있다. 오늘날과 같은 근무조건을 상세하게 법정하는 제도로는 성과에 따른 대우, 즉 근무조건에 개별화에 한계가 있고, 또 근무조건의 개별화가 진행되면 개별적인 분쟁이 증가할 수밖에 없는데, 현행 공무원법에는 이러한 제도가 미비하다는 것이다. 또 이와는 정반대 방향에서 현행 인사원권고제도는 완전하게 실시되지는 않았으며 이는 결국 제도적 미비점에서 비롯된 것이라고 할 수 있다. 현행과 같은 근무 조건상세법정주의를 취할 것이 아니라 법률에 의해서는 근무조건의 기준이나 대강만을 정하고 세부적인 사항은 사용자로서의 정부와 직원단체가 단체교섭에 의하여 결정하도록 하여야 한다는 지적도 나타나고 있다. 어쨌든 공무원의 근무조건결정시스템 전체에 대하여 전면적인 개혁이 필요하다는 지적이 여러 가지 방향에서 제기되고 있는 것이다.

공무원의 노동관계는 민간부문의 그것과 달리 시장의 억제력이 작용하지 않는 공무의 특성, 업무의 공공성이라고 하는 관점이 적용되는 영역이다. 파업에 대한 대상조치로서의 근무조건법정주의는 공무원의 근무조건을 의회에 의하여 민주적으로 통제하여야 할 필요성에 의하여 인정되는 것이지만, 동시에 국민 전체의 봉사자로서의 지위에 걸 맞는 근무조건을 공무원에게 보장하지 않으면 효과적인 공무의 제공이 가능하지 않다는 점에서도 유지의 필요성 그 자체를 부정하기 어렵다. 문제는 어떠한 방법으로 근무조건법정주의를 구현할 것인가 하는 것이다. 일본의 시스템은 중립적인 제3자기관으로서의 인사원권고제도에 의하여 근무조건을 상세하게 법정하는 근무조건상세법정주의라고 할 수 있으나, 근무조건법정주의는 이것에 한정되는 것은 아니다. 중립적 제3자 기관이 근무조건의 기준을 결정한 뒤, 구체적인 대우는 사용자로서의 정부와 공무원노조간에 단체교섭제도에 의하여 결정하는 기본법정주의를 부가하는 방법도 있을 수 있고, 영국과 같이 공무원의 범주에 따라 제3자기관 권고제도와 단체교섭제도를 병존시키는 방법도 있을 수 있다. 우리 나라에서 공무원단체를 인정하는 구체적인 방법을 모색함에 있어서 종례의 전통적인 노사관계의 틀만을 염두에 둘 것이 아니라 전향적인 관점에서 세계화·개방화 추세에 어울리는 시스템, 대립형이 아니라 참가형 시스템, 공무원의 지위·업무의 특수성·공공성을 충분히 고려하는 시스템, 국민 전체의 이해와 신뢰를 전제로 한 시스템을 구축할 수 있도록 지혜를 모아야 할 것이다.

북유럽의 공무원 노동기본권

1. 벨기에 공무원의 노동기본권은?

□  □벨기에는 전국적으로 적용되는 구체적인 노동조합법을 가지고 있다.

이 법이 공공행정서비스 부문의 노사관계 절차도 규정하고 있다. 이 법은 □공공당국과 공무원노조간의 관계를 규정□하는 1974년 법과 시행령인 1984년 왕령으로 구성되어 있다.

이 노동조합법은 연방과 지역, 지방정부의 부처와 공공기구들에게 적용된다. 경찰과 군대, 자치권이 있는 공기업, 불어권 방송국에는 적용되지 않는다.

이법은 공무원 법정공무원이든, 계약직 직원이든 고용상태와는 별개로 모든 직원들에게 적용된다. 노동조합법은 또한 수많은 교섭 및 협의 위원회들의 활동을 규정하고 있다.

교섭위원회는 일반 위원회와 부문별 위원회, 특별위원회로 나뉘어 진다.

벨기에에서는 모든 공무원들이 갖고 있는 공통 이해관계에 대한 일정 수의 이슈들이 국가차원에서 협상되며, 이것은 A위원회의 전적인 권한이다. 그런 이슈들에는 사회복지에 관한 것, 공무원에게도 적용되는 노동조합법과 연방노동법제, 민간부문들을 대상으로 전국 노동협의회와 노동현장 사고예방 및 보호를 위한 고등협의회에서 협상되는 문제들, 직업 전환에 있어서의 연방의 개입, 연금과 임금지표, 아동 혜택, 최소 휴일, 최소 임금, 최소 모성 휴가 등처럼 일정한 □최소권리□에 관한 것들이다.

생계비의 매 2%로 인상시 자동적으로 뒤따르는 공공부문 2% 임금 인상외에 추가적인 임금 인상은 모든 연방정부 부문에 해당되는 B위원회와 각각의 지역 당국에 해당되는 협상위원회들에서 협상된다.

2. 덴마크 공무원의 노동기본권은?

□  □덴마크의 경우 전체 공무원의 약 20%와 국가 부문 종사자 40%가 법적 공무원 신분을 갖고 있다. 법정 공무원의 제반 고용 조건은 법규로 정해져 있고 단체행동에 참가할 수 있는 권리는 갖고 있지 않다. 그러나 1969년 공무원법은 정부와 중앙 노조연맹 사이의 단체협약 체결 가능성은 열어두고 있다.

덴마크에서는 전체적인 임금 인상은 중앙 차원에서 결정되고, 지역 차원에서는 개별적 수당이 협상된다.

3. 그리스 공무원의 노동기본권은?

□  □그리스에서는 □공공행정 부문의 단체교섭과 무제약 지속 계약을 통한 공무원 임용□에 관한 법(법 제2738/99)을 통해 공무원들에게 고용 조건을 협상할 수 있는 권리를 제도화하고 있다. 외교관과 국립보건기관 채용 의사, 의회 직원들은 단체교섭권이 배제되어 있다.

4. 스페인 공무원의 노동기본권은?

□  □스페인에서는 다양한 법규정들을 통해 공공행정서비스 부문의 노사관계가 규정된다.  여기에는 1978년 제정된 헌법과 1995년 왕령으로 채택된 노동자 관련 규정들, 1985년의 노동조합의 자유에 관한 기본법, 그리고 공공행정 부문에서 일하는 직원들의 대의기관과 노동조건의 확정, 임용 등에 관한 1987년 법 등이 있다.

공무원들의 특정한 교섭권을 규정하고 있는 법은 공공행정 부문 종사자의 대의기관과 고용조건의 결정, 임용에 관한 내용을 담고 있으며 공공행정서비스 부문의 기본 법규는 정부와의 단체교섭 인정을 주 내용으로 하고 있다.

스페인의 계약직 공무원들은 많은 단체협약을 체결할 수 있다.

5. 네덜란드 공무원의 노동기본권은?

□  □네덜란드에서는 국가공무원과 관련하여 공공행정서비스 부문의 노사관계는 일반공무원법을 통해 규정된다. 1980년대 중반 판례법에 의해 공무원의 파업권이 인정되었으며, 1984년 자문 및 중재위원회가 설립되었다.

네덜란드 공공행정서비스 부문의 노사관계는 정부측의 사용자 기능 측면에 있어서 발전이 이루어 졌다. 네덜란드에서는 공공행정서비스의 12개 부문 각각에 하나씩 정부측 사용자가 있다. 예를 들어 내무궁정부는 중앙정부 공무원들의 사용자이다. 내부적 조정과 서로 공통적인 활동의 준비를 위해 네덜란드 정부 사용자들은 부문별 정부사용자협의회(VSO)를 창설했다.

현행 부문별 임금 협상체계는 1993년부터 시행되고 있으며, 12개의 독자적인 부문은 국가공무원(주로 부처소속)과 사법부, 군대, 초□중등 교육, 대학, 고등직업훈련학교, 연구소, 대학병원, 주, 기초지자체, 수도관리공사 등이다.

다른 부문들 사이에 공통 이해관계가 걸린 문제들(연금, 법적 사회보장 등)에 대한 협상은 독립된 의장을 둔 양자 기구인 공공부문인사정책협의회(ROP)에서 공공 사용자와 노동조합들 간에 결정된다.

6. 스웨덴 공무원의 노동기본권은?

□  □스웨덴에서는 공공행정서비스 부문의 노사관계는 노동시장에 관한 일반법들로 규정된다. 여기서 판사는 제외된다. 이는 1965년 모든 공공부문 노동자들이 정상적인 노동법에 근거하여 고용되게 된 이후 통용되고 있다.

스웨덴은 공공행정 부문의 단체교섭에 있어서 공공 당국을 대표할 수 있는 특별기구로 스웨덴정부사용자기구(SAGE)를 만들어 관할하고 있다.

SAGE는 1994년 스웨덴 정부가 사용자로서의 책임을 공식적으로 위임한 정부기구로서, 소속 중앙정부 기관들로부터 지시들을 받아 활동한다.  SAGE의 최상층에는 사용자협의회가 있으며, 그 성원 120명은 250개 소속 공공행정기관에서 선출된다.

사용자협의회는 사용자 정책의 지향과 분담금을 결정한다.  SAGE 이사회가 최고집행기구로서 노동조합과의 임금 협상에 있어서 중심적인 역할을 수행한다.

스웨덴에서는 세 가지 종류의 단체협약이 있다.

즉 기본협약과 일반협약, 지방협약들이 그것이다. 기본협약은 협상 절차를 다루고 있고, 시기 제한은 없으며, 반드시 정부의 승인을 받아야 한다.

일반협약은 총 임금 수준과 여타 일반적 노동조건들을 다루고 있다. 일반협약의 특이한 양상은 협상 당사자들이 노동현장에서의 평화 유지에 동의한다는 것과 더 이상의 단체행동이 발생하지 않도록 한다는 것이다. 현재의 일반협약은 최소 임금인상률을 규정하고 있다.

지방협약들은 개별 임금 수준과 여타 지방적 고용조건을 결정하며, 사용자와 노조 대표간에 기관 차원에서 협상된다. 중앙에서 결정된 임금 규모나 보수수준을 반드시 지켜야 하는 것은 아니다. 임금 인상은 각 개별 노동자의 자격이나, 성과, 직무 수행에 대한 평가에 근거하고 있다. 공공행정당국은 단체협약의 결과와 성과에 전적으로 책임을 져야 한다.

다양한 비용 항목으로 구체화되어 있지 않은 예산의 조정은 자동적으로 되는 것이 아니라, 각 산업 부문의 노동비용 상의 변화를 반영하는 지표 조정을 통해 이루어 진다. 조정된 지표보다 높게 책정된 협약 상의 임금 인상분에 대한 재정적 보상은 없다.

7. 핀란드 공무원의 노동기본권은?

□  □핀란드에서는 중앙행정 부문의 단체교섭에 관한 다양한 법규들이 있다.

그 중 몇몇 법규는 특별히 공무원 신분을 갖는 직원들(77%)과 계약직 직원들(23%)에 관한것이며, 또 몇몇은 두 그룹 모두에 관한 것이다.

공공행정서비스 부문의 고용관계는 국가공무원법에 기반하고 있다. 반면 계약직 공무원들은 일반 노동법의 적용을 받는다. 공무원에 해당되는 단체교섭 법규는 (단체교섭 협약안 협상 절차에 수반된)공공부문행정서비스 부문 단체협약에 고나한 주요 지침뿐만 아니라, 헌법 외에 국가공무원 단체협약법과 국가공무원법 시행령 등에 포함되어 있다.

두 그룹 모두와 관련된 다른 법류에는 공공행정서비스 부문의 단체협약과 여타 특별 협약들, 그리고 노동쟁의조정법과 최종적으로는 노동법원법 및 시행령이 있다.

핀란드 중앙정부에서는 재무부 소속인 국가사용자사무소가 각 기관의 사용자로서의 이익을 대변하고, 중앙정부 내에서 중앙사용자기구로서의 기능을 수행한다.

핀란드의 중앙 공공서비스 표준 임금 인상은 중앙 차원에서 협상된다. 반면 기관들에서는 개별적으로 직무수행과 성과에 근거해 추가적인 임금인상에 합의한다.

국가사용자사무소는 기관들의 단체협약을 확인하고 승인한다. 지방정부에도 이에 상응하는 체계가 있다.