자활후견기관 지원체계 개편방안 어떻게 볼 것인가?

전국자활노동조합 인천지부 교육자료

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김종진(한국노동사회연구소 연구원)

◑ 자활후견기관 지원체계 개편방안을 보면서...

- 지난 7월 12일 국가인권위원회에서는 한국자활후견기관협회에서 자활후견기관운영개선을 위한 공개간담회가 열렸음. 이날 간담회에서는 현 자활후견기관의 근간을 바꾸는 보고서(류만희·노대명 외,『자활후견기관 지원체계의 개선방안 모색』, 2006.7)가 발표되었음.

) 현 자활후견기관 지원체계 개편안(이하, 개편안)은 자활사업에 대한 평가 및 개편의 움직임에 의해 시작되었으며, 특히 기획예산처의 □자활사업 효과 및 성과가 부정적이라는 의견 및 평가다 다수임을 파악하고 자활지원사업을 종합적으로 평가하고 자활후견기관이 지원체계를 대대적으로 개편할 계획을 갖고 있다는 것을 이유로 꼽고 있음(현재 KDI에 연구용역을 위탁, 9월 발표 예정). 이러한 대내외적인 문제점에 직면하여 보건복지부 담당 부서는 규모별 지원제도에 대한 개선책이 필요함을 인정하고 자활정보센터에 과제 수행요구하고, 더불어 자활지원법 등을 추진하기 위한 연구과제를 위탁할 과제를 갖고 있음. 하지만 기획예산처의 자활사업 개편이 논의되는 상황이 더 시급한 과제로 인식하고 협회 차원의 과제로 추진 결정 함.

- 이에 자활노조는 이 보고서의 내용을 검토한 이후 <정보센터와 협회의 책임 있는 태도를 요구한다>(2006.7.28)는 성명서를 발표함. 그리고 나서 얼마 지나지 않아서 자활후견기관협회 부설 자활정보센터에서는 기 발표된 보고서의 내용을 요약설명본(자활정보센터,『자활후견기관운영개선 및 합리적 지원방안』, 2006.8) 형식으로 토의 자료로 제출하였으며, 최근 정보센터에서 발간된 『자활동향』(제1호)에서도 위 보고서의 흐름을 반영하는 글이 실림.

- 하지만 이번 자활후견기관 지원체계 개편방안에는 몇 가지 문제점을 갖고 있음.

◑ 자활후견기관 지원체계 내용을 살펴보면..

1) 전제조건 중

- 현 개편안의 주요 내용 중 핵심은 자활사업 총괄평가의 흐름과 환류체계([그림])에서 보여주고 있듯이, □자활사업 목표 재구성□(△자활 급여체계 등 제도의 기본 틀이 사업성과에 미치는 요인을 감안해야 한다, △직업훈련 및 취업알선체계의 취약선이 사업성과에 미치는 요인을 감안해야 한다, △공공부문의 자활사업 관리체계가 갖는 취약성을 고려해야 한다)에 있는 듯 함.

∀ 한 나라(국가=정부)의 복지 정책은 그 사회의 철학을 반영하는 것임.

- 현재의 자활사업은 2000년 국민기초생활보장법의 시행으로 후견기관의 급속한 확대화 전국화, 참여집단의 교체, 실무자 집단의 확대, 지자체와 정부의 평가와 감독강화, 자활관련 조직 설립 등의 결과를 한꺼번에 가져오게 된 것임. 결과적으로 자활지원 사업은 경제위기 이후 저소득층 생활보호에 큰 역할을 하고 있으며, 최근에는 사회적 일자리 창출과 관련하여 주목받고 있는 등 사회복지 일선의 첨병으로 부각되고 있음. 이것은 국가 책임의 복지시스템을 확대하는 것 자체에 대한 시민사회전반의 합의가 보다 강력했기 때문임.

- 물론 과거와 현재의 자활사업 성격 변화 속에 많은 혼선이 발생했던 것도 사실임. 이런 측면에서 현 자활사업을 다시 점검해야 한다는 주장이 제기되는 것은 지난 시절 자활이 걸어 온 길(생산공동체 운동)에 대한 역사적 맥락에서 검토해야 한다는 의견에 있어서는 토론의 여지가 있으나, 현재처럼 자활사업이 비효율적(사업성과가 부진)이고, 기관 운영이 합리적으로 운영되지 못하고 있다는 것에는 동의하기 어려운 지점이 있음.

- 개편안 이전에 우리는 □과연 국가의 복지정책이 성공하는 사업만 지향할 수 있는지□ 혹은 □정부 정책 중 효율적이고 사업성과가 좋은 것만을 생산하는 것이 올바른 길인지□ 등의 논의가 필요한 지점임. 특히, 자활사업과 같은 국가의 복지 정책은 현재적 시점에서 좌우 모든 진영에서 비판을 받고 있음. 필자는 기존의 사회복지 정책이 매우 시혜적인 복지정책이었다면, 자활정책은 류만희 교수의 글(자활동향)에서도 언급된 바와 같이 □인간의 삶을 향상시키기 위해 서비스를 확장하며 보다 많은 사람들이 인간다운 노동에 참여할 수 있도록 일자리를 확대하는 활동□이라는 점인데, 현 개편안 제출자들은 이를 다시한번 되 짚어 볼 필요가 있음. 노대명 교수 또한 과거부터 현재까지 정부에 직·간접적으로 자활정책과 자활사업의 정책적 혹은 실천적 방향성을 제시했던 연구자로, 현 자활사업의 부정적 평가에 있어 (책임성)얼마나 자유로울 수 있을까?

) 애초 국기법 시행과 함께 수립된 정책기조가 갖는 모순에 대하여 자활지원사업을 직접 책임지는 복지부 역시 이를 어느 정도 인식하고 있었으며, 이에 대한 개선방안을 매해 내놓고 있음. 특히, 2003-4년에 걸쳐 학계와 민간전문가들이 참여하는 □자활정책기획TFT□를 구성하고, 청와대 빈부격차차별시정기획단에 자활제도 개선 자문위원회를 설치하여 개선안을 제출하였음. 보건복지부가 2004년에 내놓은 당시의 <자활지원제도 개선안>은 자활지원사업 현장과 사회의 의견을 상당히 반영한 것으로 평가되었는데, 그 주요 내용은 ①자활사업 대상자 확대 및 관리체계 강화, ②근로유인형 급여체계 도입, ③자활사업 프로그램 다양화 및 활성화, ④자활사업 인프라 확충으로 요약됨.

- 물론 그들이 말한 바와 같이 □탈빈곤의 목적으로 시작된 자활사업이 그 목적 달성 여부에 대한 회의적 시각과 함께 자활근로사업단에서 출발한 자활공동체 조직들이 경제적인 성과를 거두며 안정화되었는가에 대한 질문에도 선뜻 답을 할 수 없는 실정□이라는 점을 부인할 수는 없음. 하지만 현재의 자활사업의 평가는 양적인 지표나 계량적인 방식(사업단수, 공동체 창업 개수, 참여자 수, 수익 규모 등)에 의해 이루어지고 있으며, 그간의 자활사업이 가져온 나름의 성과나 질적인 평가(지역사회 서비스 기능 창출, 교육, 창업, 개별 사례관리 등)는 부족한 것이 사실임.

) 예를 들면 대구 모 자활후견기관에서 시행되고 있는 가족자활과 같이 자활대상자와 다각적으로 결합하는 기관의 사례관리는 자활의 의미를 재구성하고 확장한다는 의미에서 공유할 가치가 있다고 보여 짐.

* 비고 - 공공고용서비스(PES)의 평가 방식

- 서유럽(북구) 주요나라들의 지역의 고용서비스를 담당하는(노동시장정책) PES의 성과측정을 시행 척도는 □목표에 의한 관리□(MBO)를 도입하고 있음. 이 평가 방식은 다음의 여섯 가지 기본 요소를 포함하고 있음.

① 목표설정 및 성과지표 : 명확한 목표를 설정하고 평가지표를 개발함으로써 그러한 목표가 얼마나 달성되었는지를 확인.

② 비용회계 : 사업시행에 따른 비용 및 이와 연관된 다양한 산출(output)을 알 수 있도록 만들어 주는 비용회계제도 도입.

③ 권한의 위임 : 목표와 자원을 보다 하부단위의 조직으로 위임.

④ 정책 재량권 :  지역 PES는 성과 목표를 달성하기 위해 가장 적절한 방식으로 다양한 예산 항목간에 재원의 이전을 할 수 있도록 허용.

⑤ 모니터링 : 조직의 목표를 향해 얼마나 진전이 있는지에 관한 상세한 검토.

⑥ 새로운 정책 사이클 : 정책의 목표와 성과지표에 대해 재정의 하거나 조정함으로써 새로운 정책 사이클이 시작됨.

- 애초 자활사업에 대한 밑그림과 상을 그린 이들은 과거 생산공동체 운동에서 출발했던 이들의 시각에서 제시된 측면이라는 점과 대비할 필요가 있음. 이것은 자활사업이 공공부조와 경제적 자립 모델 사이의 대립, 또는 생산공동체 운동의 역사성과 국기법 제도 하의 복지서비스 대행이라는 현실 사이의 대립으로 드러나곤 했지만, 필자는 이것이 동전의 양면처럼 대립하는 것이 아닌 □공공복지 시스템의 전면적 확대와 사회적 연대의 강화□라는 차원에서, 확장적인 발전방향에 대한 상이 필요하다는 데 그 방점을 둘 수 있다고 봄. 더불어 이를 통해 자활 현장의 운동성의 새로운 복원을 모색해 볼 수 있는 여지도 있다고 봄.

2) 지원체계 개편방향 중

- 현 개편안의 ①사업량에 따라 지원하고, ②사업성과에 따른 인센티브를 강화하는 방식을 도입하며, ③사업지원체계를 구축할 필요성을 언급함. 이는 과도한 업무부담으로 인해 사업이 부실화되는 것을 막고 사업성과가 높은 기관으로 하여금 적극적으로 사업을 확대할 수 있게 한다는 순기능을 갖는 다고 지적함.

- 여기에서 핵심 내용은 현 자활사업의 표준운영경비와 사업비용을 구분하여 지원하고, 이는 규모별 차등지원방식과 달리 프로그램단위의 성과평가 및 그에 따른 인센티브 부여 등을 용이하게 한다는 장점이 있다고 설명함.

∀ 자활사업 개편안의 기관 실무자 구조조정(노동시장 유연화)을 통한 모색이 과연 합리적 방안인가?

- 개편안의 표준운영경비는 자활 기관장/실장/회계/사례관리 등을 담당 인력에 대한 인건비와 기관운영에 필요한 경비로 현 실무자들의 축소(5인→4인, 구조조정안, 고용불안정)를 내포하고 있으며, 사업비용의 공동체나 자활근로사업단을 담당하는 실무인력 추가 배치는 비정규직(계약/임시직)을 양산을 초래하는 안임. 특히 제2안(정보센터)의 사업단 운영방식의 기능적인 부분은 전문기능인력을 영입하여 운영한다는 측면도 이와 연된 것으로 판단 됨.

- 더불어 인센티브 도입을 보면, 자활사업의 경험(노하우) 상실과 이직 등을 방지하기 위해 마련된 개별 실무자의 평가를 통한 인센티브 부여와 차년도 직급 상향조정은 사기업에서 진행하는 신경영전략의 대표적인 인사관리임. 이럴 경우 사업성과가 좋은 사업단으로 실무자들이 몰린 것이며, 다른 한편으로 현재의 총괄 역할을 담당하는 실장 등도 나름의 역할이 있음에도 평가 방식에서 합리적 기준에서 벗어나 게 됨.

- 또한 인센티브 도입에서, 기관의 종합평가를 통해 사업성과가 우수한 기관에 한해 표준경비를 상향조정할 경우 도농 혹은 지역간 자활후견기관의 격차가 발생할 소지가 있으며, 이는 실무자들의 노동조건에 영향을 미칠 수 있는 상황임. 실제로 사회복지 예산이 지방으로 이양되면서 사회복지계에서 가장 우려하는 부분은 지역-시설별 노동자들의 근로조건 악화를 꼽고 있음.

- 끝으로 자활사업의 운영 제1안(정보센터)으로 제시된 □자활근로 공모방식 변화□로 사업의 성과를 기관이 정한 목표에 얼마나 충실했는가 등을 평가하는 방식은 기관 실무자들의 업무강도(프로포잘 작성)를 높이며, 내부 경쟁과 갈등을 유발할 수 있는 문제점이 노정 될 것이며, 실제 현실보다는 페이퍼의 작성 능력에 따라 공모 결과가 좌우될 수 있는 소지가 있음.

3) 논의과정에서 빠진 부분...

- 자활사업의 주요한 주체는 지역 참여 주민(참여자)과 자활 사업을 담당하는 실무자(노동자)들임. 현재 전국의 242개 자활후견기관에 1,392여명의 실무자들이 종사하고 있으며, 노동조합에 가입한 조합원 또한 약 300여명에 달함.

- 그런데 이번 자활사업 개편안에 있어서는 노동의 관점이 배제되어 있음. 이번 개편안의 간담회가 진행되면서도 자활사업의 주체(이해당사자, stakeholder)인 자활노조와 참여자(참여 주민)는 배제(?)되었으며, 개편안의 내용적 측면에서도 노동의 유연화(고용불안과 비정규직 양산)를 담고 있는 측면이 없지 않음.

- 게다가 개편안은 실무자들의 업무부담이나 이직 등을 걱정하면 고안된 인센티브가 향후 자활사업에 어떤 부정적인 결과를 초래 할 것인가에 대한 검토가 부족함. 물론 자활협회와 정보센터는 자활 실무자들과 노조가 현 개편안을 바라보는 시각을 □아무도 가지 않는 길에 대한 두려움□이라고 이야기 할 수 있음.

- 하지만 이전의 규모별 지원의 논란에서도 감지된 바와 같이 개편안이 담고 있는 경쟁과 효율성의 논리는 자활사업의 본연의 취지와 정신을 훼손하는 것임. 이번 개편안과 같은 방식은 □아무도 가지 않는 길□이 아니라, 누구나 가기 편한 길 다시 말하면 가기 쉬운 길임.

4) 그럼에도 풀리지 않는 수수께끼..

- 그렇다면, 현 개편안을 수용하더라도 이러한 안을 시행하기 위한  주요한 부분의 하나인 예산(자원)의 확보는 가능한 것인가? 보건복지부와 기획예산처가 과연 현 안을 받을 수 있을까? 혹은 이번 개편안에 포함되어야할 시뮬레이션 상의 자원여부는 찾아보기 어려움.

- 만약, 현 개편안(1, 2안) 중 자활사업의 이해당사자들은 반드시 두 개의 안중 어떤 하나의 안을 선택해야 하는 상황이 온다면 협회가 본 개편안을 잘(?) 꾸려가기 위한 정치력은 가능한가? 더불어 개편안이 대폭 개편된다면, 이제라도 이해당사자의 의견수렴이 필요한 것은 아닌가?

[별첨자료]

[그림 1] 지역사회 거버넌스 체계를 위한 제도설계와 방향

<표 2> 노동조합-지역사회 연계 모형

	도구적 노조-지역사회 관계	노조-지역사회 연합	지역사회 노조주의
이슈와 공통 이해	- 모든 이슈	- 모든 이슈 - 때때로 노조가 선별한 이슈	- 근로인민의 사회적 비전에 기반한 이슈들 - 참여 조직의 상호 이해에 연관된 이슈들
구조	- 단일한, 개별적 요청 - 공식적이거나 지속적 관계 구조 부재	- 모든 구조 - 노조가 주도하는 경향	- 노조와 지역사회 조직이 공동 의사결정 구조에 결합 - 연합 내에서 신뢰와 호혜의 관계 - 개인/평조합원 참여의 여지 보장
장소	- 모든 수준	- 모든 수준에서 관계 가능: 지역, 시, 주, 국가, 국제 등	- 지역 수준에서 이루어지는 경향 - 자본이 고정된 산업 에서 성공적인 경우 많음. 서비스, 광산, 공공부문 등
노조 참여	- 도구적 참여에 국한	- 노조 간부의 참여 - 도구적 참여 - 조합원들로부터 분리된 / 별도의 운동	- 노조가 계획수립 과정에 자원을 제공하여 결합(buy-in) - 임금과 노동조건을 넘어서는 노조의 비전 - 연합에서 조합원들의 활발한 참여
* 자료: Tattersall, Amanda(2005), □Understanding what makers union-community coalitions effective□ A framework for analysing union-community relationship□, AIRAANZ, pp.227∼233.