신자유주의 세계화의 현실과 모순

- 공공재와 글로발 경제의 지배구조

유철규(성공회대 사회과학부 경제학 전공)

-목차-

1. 문제제기

2. 공공성의 이론적 규정

3. 한국의 공․사 지형변화

;정부역할에 대한 새로운 합의

4. 공공재의 구조

1. 문제제기

글로벌 자본주의의 발전을 평가하고 향후 변화의 쟁점을 포착해 볼 수 있는 하나의 유용한 기준으로서 공적인 것(the public)과 사적인 것(the private) 또는 경제(the economy)와 국가(the state)간의 경계짓기를 둘러싼 갈등과 사회적 합의의 과정을 들 수 있다(Brodie, 1996). 국가에 관한 문제를 사회경제적 영역에서 행해지는 정부의 역할 및 활동과 체계적으로 연관시켜 생각하기 시작한 것은 사실 자본주의 역사에서 그리 긴 시간전의 일이 아니다. 논란의 소지는 있겠지만 20세기 중반에 폴라니(K.Polanyi, 1944)가 “거대한 전환(The Great Transformation)"이라고 일컫었던 것의 중요한 내용이 바로 이 부분과 관련이 있다고 할 수 있다.

대량생산, 대중소비, 근대적 대기업의 출현, 공사적 영역에서 관료제의 정착, 대중민주주의를 중심으로 한 대중정치의 발전 등이 함께 2차 대전이후 복지 국가 혹은 혼합경제의 발전에 관여하고 있었다. 동 시기는 프랑스 부르조아 혁명의 인권선언에 제출된 ‘공적인 이익’의 내용과 외연이 급격히 확장된 시기였다.

세계화의 진전과 그 이념적 기초로서 신자유주의의 확장이 사적 영역(the private sector)의 확대를 기본 모토(motto)로 삼기 때문에, 공적인 것(the public)과 사적인 것(the private) 의 경계짓기는 사회적 갈등의 중심에 자리잡고 있으며, 그 결과는 향후 사회발전의 내용을 결정하는 데 기여할 것이다.

한국의 산업화 과정에서 형성된 공적인 것의 이미지는 개인에 대한 ‘억압’과 ‘희생’의 요구와 연결되는 만큼 부정적인 것이다. 공적인 것의 부정적 이미지는 일본에서도 보고되는 것이므로(미야모토(宮本憲一), 1989), 국가주도 산업화의 경험을 가진 국가, 사회들에서 공통적으로 관찰되는 문제일 수 있다. 따라서 한국사회에서 (경제적) 공공성의 문제를 다루는 일은 서구사회보다 매우 어려운 일이 되기 쉽다. 전통 사회의 공-사 개념은 차지하고라도 산업화 시기에 형성된 공의 개념이 산업화와 민주주의의 진전에 따라 자연스럽게 서구 대중 민주주의 사회의 공의 개념과 결합해서 어떤 개념이 형성되는 과정을 생략한 채 바로 자본의 세계화가 요구하는 공 개념의 해체라는 도전에 직면해 있기 때문이다. 즉 제대로 형성되지도 못한 따라서 여전히 한국사회의 과제나 목표의 일부를 구성해야 할 대중 민주주의의 공 개념이 시간을 거꾸로 해서 미리 도전받는 것이다.

공적인 것을 대변하는 하나의 제도로서 국가는 대내적으로 보면 상호의존적인 사회 구성 집단들이 자산의 목적을 추구하기 위해 행동하는 장이자 결과적으로 하나의 사회적 의사결정을 지배적으로 이루어 내는 공간이다. 대외적으로는 타국가와의 관계나 국제협약에서 형성된 관계가 지속될 것이라는 신뢰의 원천이다. 따라서 세계화는 국가 행위로 대표되는 한 사회의 공적인 의사결정과정과 능력, 그리고 대외적 대표 능력 모두를 재규정하는 과정이기도 하다. 이것은 국가간의 의존관계나 국제화 등의 개념으로는 포괄할 수 없는 변화이다.

“....even if economic interests and transnational ideological pressures do abolish frontiers, it has to be remembered that the form in which those pressures and interests are integrated is still the state form."(Lipietz, 1987, p.22)

세계화를 배경으로 모든 정부가 동일하게 부여받는 요구로서 새로운 금긋기의 내용은 사회적 지출(social spending)의 축소, 국가의 경제 개입 및 경제적 규제의 축소, 자본에게 국민경제의 재구축에 관한 전권의 위임 등 정치적 협상 대상과 영역의 축소이다. 이로 인해 다시 각국의 정부는 세계화의 산파 역할을 부여받는다.

2. 공공성의 이론적 규정

공공성의 문제는 전통적인 경제학( 및 협의의 정치경제학)의 영역을 넘는다. 아울러 초기 자유주의의 협애한 공적 이익의 개념이나 마르크스 정치경제학의 연구성과가 세계화 및 신자유주의와 관련하여 공적 영역 및 공공성을 다루는 데는 어려움이 있다.

참조1--------------------------------------------------------------------------------------------------------

60년대 후반이후 마르크스에 대한 비판은 그의 생산중심의 사고에 나타나는 경제주의적 측면에 중점을 둠으로써, 사회(정치)이념으로서의 ‘공공성’ (공적영역으로서의 정치적인 것) 부재를 지적했다(예로 J. Habermas).

마르크스 자신은 자유주의적 근대성의 핵심인 개인성(individuality)이 배타적인 사적 소유권으로 한정되는 한, 개인과 개인, 개인과 사회, 개인과 국가를 인위적으로 분리시키고 서로 배타적인 관계로 인식하는 것이 불가피하다는 점, 다시 말해 인간의 개별이해(사적 이해)와 공동이해가 서로 분리된다는 점을 지적한 바 있다(『요강』).

그러나 사회변혁의 문제를 자본주의적 소유관계의 전환으로 환원시킨 경향이 있음도 부정하기 어렵다. 최소한 자본주의와 다른 새로운 생산관계 밑에서 개인성(사적 욕구와 그 충족)의 발현 방식에 대해 구체화시키지 않았다. 이는 곧 그의 (경제학으로서) 정치경제학 비판에 국한해서는 사회의 일반적 이익이나 공공성을 우리가 다룰 수 있는 방식으로 직접 개념화하기가 쉽지 않다는 것을 의미한다(도구적 국가관이나 총자본의 개념,  생산의 분석과 정치적 실천간의 괴리). 만약 개인의 배타적 독자성을 (근대적) 개인성으로 이해하는 한 전체사회의 보편성이나 공공성은 이끌어 낼 수 없다고 보면, 이러한 근대성에 기초한 자본주의 사회의 분석으로부터 분석의 대상으로서 공공성을 발견하기는 어려울 것이다.

무엇보다 사회운동으로서 노동운동의 특수성이 문제가 된다. 즉 공․사간의 경계선 긋기가 노조운동의 핵심은 아니었다.

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참조2--------------------------------------------------------------------------------------------------------

근대 자유주의 사상의 이론적, 실천적 과제가 개인의 절대적 가치를 공익이라는 범주와 연결시켜 규정하고 보호하는 일이라고 한다면 이 과제를 어떻게 해결하는가에 따라 여러 가지 자유주의 사상내 분파가 나뉜다((박순성, 1996). 이는 사상적 측면에 국한되는 것이 아니며, 현실 자본주의의 변화, 발전과정을 공적인 것(the public)과 사적인 것(the private) 혹은 국가의 영역, 시장의 영역, 가족의 영역 사이의 경계선을 어디에 긋는가의 관점에서 바라보고 시대 구분하는 것이 가능하다. 예를 들어 전후 케인지안 복지 국가는 가족까지 포함하는 사적 생활 영역을 국가 규제( 및 보조) 체계 속에 집어넣음으로써 공적인 것의 영역을 급격하게 확장시킨 시기였으며, 1970, 80 년대 이래의 시기는 확장된 공적 영역을 축소하는 금긋기의 시기라고 할 수 있다. 이러한 경계짓기는 당연히 그 사회의 역사적, 문화적 요소들로부터 무시할 수 없는 영향을 받는다. 한 국민경제 내에서의 변화(정치적 갈등과 투쟁의 지점 이동)도 문제가 되지만 신자유주의 세계화는 국제적 영역으로 이론적 실천적 대립의 공간을 확대시켰다.

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3. 한국의 공․사 지형변화 : 정부 역할에 대한 새로운 합의?

서구의 경우 이전의 복지국가에서 설정된 경계선의 이동을 파악하는 일이지만, 한국의 경우는 개발 독재기의 공․사 경계를 찾아야 한다. 개발 독재기의 공․사간 경계선은 서구의 경험에서 보면 대단히 모호하게 나타난다.

전체 사회에 걸치는 공공성, 공적 이해 공간이 대단히 협소하며, 개인 공간과 분할된 특수 이해 집단의 이해 공간이 지배적이다(cf. 트러스트(Trust)론). 민주화는 사(私)의 회복 운동과 결합하고 때로는 동일시되기도 한다. 80년대 민주화 운동 주체는 사적 이해 집단으로 재평가받기에 이르렀다.

- 국민의 기초 생활상의 요구를 충족하는 책임

- 실업(일자리 창출)의 책임

- 국내 산업의 보호 등 산업 구조 변화의 책임

- 사회 안정망을 제공할 책임

- 개방과 FTA의 추진 책임

개발독재 밑에서의 산업화시기 역사 "公共"은 한국사회에서 개인의 삶에 대한 폭력적 억압을 상기시킨다(반인권적 수단으로서의 公共). 또한 산업화 전략(산업정책)은 공사의 구분을 대단히 혼동시켰다. 법률적 측면을 제외하고 공사의 관점에서 포철과 현대자동차의 차이를 발견할 수 있는가?

참조3---------------------------------------------------------------------------------------------------------

부정축재자 처리과정-“경영능력으로 국가에 봉사할 기회를 준다....” (정부 담화문, 경제개발5개년 계획 초안)

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산업화 시기 지배층(계급)의 사(私)가 공(公)으로 전환되는 사례는 많다. 국가-기업-나의 발전을 동일시하는 산업화시기 국민동원의 정당화(이념화)는 공의 개념을 한국사회에서 말살시키는 효과를 가져 왔고, 절차적 민주주의가 성과를 보임과 동시에 그 모순(사로서의 공, 공으로서의 사)이 발현된다. 이는 신자유주의의 (준비 안된) 급격한 수입으로 가중되었다(공, 사에 대한 자유주의의 내재적 모순). 신자유주의의 발흥으로 인해 오히려 私的 영역의 파괴가 진행됨에 따라 (실업과 경제적 불안은 자유주의적 사적 영역의 근원을 파괴한다) 공공의 문제가 본격적으로 우리사회에 제기될 수 있는 조건은 충분하다.

한편 경제의 (국내적) 탈정치화 과정을 역전불가능하게 만드는 가장 중요한 기제는 국제 협약이다. 자유무역협정, 투자협정은 다국적 자본의 권리(계약권과 재산권)를 정하고 그것을 보증하는 역할을 함으로써 정치적 협상을 통해 국내 사회경제적 문제의 해법을 찾는 것을 극히 어렵게 만든다. 이들 다국적 자본의 권리 설정은 예외없이 공․사간 경계선을 재설정하는 일이다.

이에 저항하는 사회 운동이 어떤 경로로 ‘집단이기주의’ 범주로 재분류되어 가고, 공공선으로서 민주주의 혹은 공적 이익에 반하는 것으로 인식될 수 있는가? 보편적 이해의 특수화 과정에 대한 논의가 필요하다

4. 공공재의 구조

신자유주의 세계화가 초래하는 다차원적 전환(Transformation)의 1차적 측면은 공공재(public goods)에 관련되어 있다. 무엇이 공공재인가, 어떻게 공급되어야 하는가? 또 공공재를 제공함으로써 달성하려고 하는 사회적 목적을 달성할 수 있는 다른 방법들은 타당한가?

우리의 문제의식에서 재상품화의 영역은 공공재(public goods)와 사유재(private goods)의 재설정이 될 것인데, 육아와 탁아 비용을 사적비용으로 재귀속시키는 압력, 사회적 비용으로서 모성 보호 비용의 제외나 축소 등이 예이다. 주의해야 할 것은 규제가 없어지는 것이 아니라 시장 효율성에 의한 규제라는 방향으로 규제의 규범이 변화한다는 점이다. 더불어 애초 개념상 구별되나 현실에서는 중첩되는 공공재와 공공성의 분리가 진행된다. 이로 인해  공공재를 제공하기 위한 정책이 수립 집행되기 위해 필요한 두 가지 조건, 즉 공공재의 영역과 공공재 소비자의 범주가 흐려진다. 이는 곧 공공재 공급과 과련된 사회적 지배구조(governance structure)의 해체와 재구축이 될 것이다. 공공성이 해체되는 첫 단계는 국가기구의 제도적 분할이다. 소위 공적 이해를 사적 이해관계의 합으로 해체하는 과정은 각각 상이한 사적 이해당사자와 관계하는 공적 기구와 제도들의 자립성을 높여 가는 과정으로 나타난다. 이와 함께 정부의 부서간 이해 조정 능력은 약화된다.

전체적 측면에서 사회의 사적(특히 자본의) 이해관계로부터 국가 권력이 갖는 자립성은 약화되지만 개별 기구와 제도의 타 기구와 제도에 대한 자립성은 높아진다. 사회가 ‘소비자 연합이나 협회’의 구성체로 재인식되는 경향이 나타나는데, 공공재의 소비 계층은 (공공재의) 소비자 하나의 사적 이익 집단에 불과하게 된다.

기존의 공공재 공급에 관련된 지배구조의 해체는 글로발 차원에서 같은 문제를 생각해 보면 보다 분명해 진다. 다국적 혹은 초국적 기업 활동과 각국 제도의 형태상의 접근은 공공재 제공의 수혜자를 초국적화 한다. 이는 비용과 수혜간의 동일 사회 공간내 통합이라는 조건이 더 이상 유지될 수 없다는 것을 의미한다. 생산지와 소비지의 분리, 금융과 실물경제의 지역, 공간적 분리를 가속해 가는 세계경제 구조상의 힘이 이에 작용한다.

공공재로서의 ‘제도’가 갖는 공공성은 앞에서 제기한 문제를 가장 잘 드러내 준다. 제도는 공공재의 조건(비경합성과 비배제성)을 충족시키며, 대중 민주주의의 정상적 작동을 전제하는 한 전통적으로 공적 이해(public interests)를 확보하는 수단이다. 제도는 여러 가지 범주로 구분할 수 있는데, 경제 시스템의 지속적 재생산에 직접 관계되는 부분에서부터, 말그대로 단순한 일상 생활의 rule에 이르기까지 다양한 범주를 갖는다.

제도의 변화와 설정에 있어서 주목되는 변화는 경제시스템의 재생산을 담당하는 상위의 규제와 관련된 제도들에 있어서 직접적 이해 당사자의 사적 조정에 의해 설정되는 측면이 강해진다. 예를 들어 지적 소유권은 국민경제 차원의 접근보다는 지적 재산의 소유자(공급자)와 사용자(소비자)간 사적 계약관계의 룰이라는 측면이 중요해지고, 금융시장 제도는 투자자(자금의 공급자)와 금융자산의 발행자(자금의 수요자)간의 사적 계약 룰로서 재설정되는 경향이 있다. 제도의 외부성(externality)이 문제가 되는 것이다.

참고문헌

宮本憲一 編著(1989),『公共性の 政治經濟學』, 自治體硏究社.

Brodie, J.(1996), "New State Forms, New Political Spaces", in States Against Markets, ed. by R. Boyer and D. Drache(1996), Routledge.

Cerny, P.G. (2000), "Structuring the political arena", in Global political Economy, ed. by R. Palan(2000), Routledge.

Lipietz, A.(1987), Mirages and Miracles, London: Verso.