순 서
인사	인사말	권수정	공공연맹 부위원장
	격려사	진영옥	민주노총 부위원장
		단병호	국회의원, 민주노동당
	경과보고
발제	결과발표 보고	김종진	한국노동사회연구소 연구원
	현장 사례 및 예산민주화 투쟁과제	김재원	사회복지노동조합 위원장
지정토론	투쟁제언 1	심재옥	민주노동당 최고위원
	투쟁제언 2	김종건	동서대 교수
	투쟁제언 3	은재식	우리복지시민연합 사무처장

목 차
발제문	발제 1 요약□『보육, 사회복지, 자활 노동자들의 노동환경 실태조사』보고서의 결론을 대신하며		1
	보육, 사회복지, 자활 노동자들의 노동환경 실태조사		5
	발제 2 요약□현장의 고민과 과제		83
	사회복지노동자 처우개선은 예산 민주화로부터		85
	사회복지 예산 민주화 투쟁방침		89
토론문	연대의 선결과제는 동참함으로써 형성되는 신뢰		111
	주제발표에 대한 몇가지 제언		115

[발제 1 요약]

『보육, 사회복지, 자활 노동자들의 노동환경 실태조사』보고서의 결론을 대신하며

참여복지 시대, 사회복지노동자 실태고발 및 처우개선 토론회

김종진(한국노동사회연구소 연구원)

1. 보고서의 한계와 과제

이번 실태조사 보고서의 구성 중 가장 부족한 부분 중 하나는 사회복지시설과 자활, 보육을 구분해서 이야기하지 못했다는 점이다. 또한 사회복지시설은 생활시설(부랑인시설, 양로원, 육아시설 등)과 이용시설(장애인복지관, 사회복지관 등)로 구분되며, 보육은 국공립과 법인의 정부지원시설, 민간개인시설로 구분된다. 이렇게 개별 시설을 구분하는 이유는 시설 형태에 따라 설립과 운영형태(직영, 위탁 등)가 달라지기 때문이며, 이에 따라 운영방식도 차이가 많이 생긴다. 이들 시설들이 기본적으로 운영비 재원은 정부지원이라는 점에서 비슷하지만(개인보육시설 제외) 운영형태에 따라 차이가 생기기도 한다. 따라서 본 실태조사의 문제점이나 대안을 유형별로 분석하고 제시하는 것도 필요하지만 연구자의 게으름과 사회복지부문 비전공자의 능력부족에서 기인하여 이런 점을 알고 있음에도 담지 못했다.

2. 토론꺼리

1) 임금 문제

기존 사회복지 시설 및 노동자들의 처우개선을 다룬 보고서나 논문들에서도 이미 지적되었듯이, 사회복지부문 시설의 재원에 있어서는 절대적으로 정부지원의 확대가 필요하다. 이것도 본 실태조사 보고서에서 제2장에서 이미 지적된 것처럼, 재정분권시 교부세로 지방으로 완전히 이양된 것(사회복지관의 운영비 등)과 아직 중앙정부의 보조금으로 남아있는 것(보육비용 지원 등)으로 구분할 필요는 있지만 보다 구체적이고 면밀한 논의나 분석을 담지 못했다.

예를 들어 사회복지관의 운영비 지원을 보면 지금은 구분이 없어졌지만, 1990년대 초반까지는 사회복지시설 및 기관에 대한 보조금은 기관운영비(인건비와 시설 유지비 등)로만 사용할 수 있었고, 프로그램 운영비는 자체 재원(후원금이나 외부 지원 등)으로 확보하도록 되어 있었다. 이것이 정부의 규제완화의 일환으로 사회복지 시설 및 기관에 예산을 통으로 지급했다. 정부가 인건비 지원 기준을 없애면서 각 시설별로 알아서 책정하도록 하였으나, 아마도 아직도 이 기준표에서 일정 비율을 인상한 금액으로 인건비를 책정하고 있을 것으로 판단된다. 이에 비해 서울은 자체 기준을 정해서 시설에 일정정도 보조금을 지원하고 있다. 반면 보육시설은 정부지원을 받는 어린이집은 인건비 기준이 정부에서 제시한 금액을 지급하도록 되어 있지만 개인시설은 이에 대한 가이드라인이 없기 때문이다.

) 이 시기에 사회복지 시설 및 기관의 인건비 지원기준표(사회복지시설 종사자 인건비 기준)가 있었음.

) 정부지원시설은 인건비 지원을 하면서 보육료가 저렴한 편이다. 반면 개인시설은 인건비 지원이 없기 때문에 보육료가 상대적으로 비싼편임. 그런데 인건비를 정부지원시설과 동일하게 지원할 수 있는 현실 상황은 논외로 하더라도, 만약 개인시설에 대해 정부지원을 확대한다고 하더라도 현장에서 교사 인건비로 지급될 수 있을지는 불확실한 측면도 있음.

한국 사회에서 거의 대부분의 사회복지시설은 비영리이기 때문에 정부지원의 확대 이외에는 다른 대안이 없다. 이것은 사회복지부문 시설이 출발 자체가 워낙 낮은 수준에서 출발했기 때문에 정부가 인식하는 수준의 지원(인상율)으로는 그 차이를 줄이기가 어렵다. 물론 서울의 경우 법인의 능력에 따라 각 시설마다 급여에 차이가 많이 있는데, 실제로 면접조사 과정에서 알게 된 것은 과장급의 경우 연간 500-800만원 정도 차이가 나는 경우도 있다고 한다. 그러나 이에 의존할 경우 몇 개 법인(주로 종교계통의 법인이나 대규모 법인)외에는 별 효과가 없을 것으로 판단된다. 따라서 인건비 수준의 향상에는 절대적으로 정부 보조금의 확대가 필요한 것이 현실이다(**정부 정책이 규제완화가 아닌 국가개입의 필요성).

2) 노동시간-인력-비정규직 문제

사회복지 공공성 강화!

노동시간의 경우 인원확충과 관련되어 있는데 이 역시 예산과 관련되어 있는 부분이다. 일반적으로 모든 사회복지시설은 기본적으로 표준 인력 배치표가 정부에 의해 마련되어 있다. 때문에 이 인력배치기준을 초과하는 인력에 대해서는 인건비를 확보할 수 있는 방법이 없기 때문에 시설 및 기관에서 현재 추가 인력을 비정규직으로 채용할 수밖에 없는 구조를 가지고 있다.

) 이전에는 기본적인 시설 운영비 중 인건비는 인력배치표에 의해 계산되었음(사회복지사업법/영유아보육법/노인복지법 등).

[문제제기]

* 일반적으로 기업의 사회공헌활동이라는 미명하에 사회복지 시설에 지원된다. 이럴 경우 사회복지 시설 및 기관에서는 새로운 사업을 하기 위해 신규 직원을 채용하면서 정규직이 아닌 비정규직을 채용하고 있다. 대개 사회복지공동모금회나 삼성복지재단과 같은 외부 지원 프로젝트 담당 직원을 비정규직으로 채용하는 경우가 많다.

) 기업의 사회공헌활동의 지출 규모는 1998년 IMF 경제위기 이후 감소하다가, 2000년부터 다시 증가하고 있는 추세임(평균 22억5천만원). 그런데 기업들의 사회공헌 활동의 주요 부분 중 최근 가장 많은 부문이 사회복지부문이며, 예산 규모 또한 가장 많은 비중을 차지하고 있음. 예를 들면 전경련 1% 회원 클럽에 가입한 주요 기업들 중 23개가 사회복지분야에 사회공헌활동을 하고 있는 것으로 나타남. 실제로 1998-2002년 사이에 사회복지분야의 지원 규모 추이를 보면 기업들이 비영리기관에 지원한 것(기부)은 7.3%에서 17.9%로, 기업이 직접 프로그램을 운영하는 것은 20.6%로 다른 부문에 비해 사회공헌활동이 증가함. 실제로 교보는 전체 예산의 62%(62억, 2004년)를 사회복지분야에 지원하고 있는 것으로 나타남. 삼성은 그 규모가 더 클 것으로 판단됨.

그렇기 때문에 본 보고서 제4장에서 살펴본 바와 같이, 기본적으로 사회복지 시설의 노동자들은 업무 부담이 과중할 수밖에 없으며 담당 업무를 대신하거나 대체인력이 없기 때문에 휴가나 교육훈련 등을 사용하기 어려운 구조로 되어 있다. 이는 사회복지 시설에서 규정이 미비된 경우도 있지만, 대개의 경우 사회복지 시설이 평가를 받는 항목에 이와 관련된 규정 여부(시행)가 평가 항목에 포함되어 있기 때문에 규정이 없는 경우는 그렇게 많지 않다. 오히려 사회복지 현장에서 주요한 문제적으로 지적되고 있는 기관장이나 기관장 바로 밑의 중간관리자의 성향에 따라 시행여부가 달라지는 경우가 더 많다.

따라서 사회복지 시설의 인력과 노동시간의 문제는 기본적인 인력배치 기준과 이에 따른 인건비 확보의 문제가 해결된 이후에 각 시설에서의 시행 여건(직장의 분위기나 권리 의식 등) 개선의 대안이 마련될 필요가 있다. 또한 사회복지 시설의 휴가수당 보상과 관련해서는 앞에서 언급된 바와 같이 예산의 문제이기 때문에 과도기적으로는 현장에서 경직된 노동시간의 규정에 매몰되기 보다는 탄력적 노동시간을 활용하는 방법도 고려의 한 대상이 될 수 있다.

3) 기관 운영과 법규정의 문제

기존의 보고서나 현장의 노동자 그리고 노동조합에서도 제기하는 것이지만, 현재의 사회복지 시설의 민주적 운영 방식 또한 중요한 문제이다. 기관 운영과 관련해서 가장 심한 부분은 본 실태조사에서 파악되지 못한 일부 생활시설과 개인보육시설인데, 이 경우 거의 시설장의 독단에 의해 운영되고 있다고 한다. 이들은 정부의 행정부서(노동부/보건복지부/여성가족부)나 지자체 담당부서의 행정적인 지도 감독의 사각지대이다. 특히 지방의 경우 시설장이 토호세력화 되어 있는 경우도 있는데, 보육교사의 경우 일부 블랙리스트가 있는 경우도 있다고 한다.

이 부분은 사회복지시설에 있어 규정의 문제라기보다는 운영의 문제가 더 크다. 예를 들어 회계상의 부정이 일어나는 경우는 거의 대부분 이러한 운영방식에 의해 일어나며 휴가 등의 문제도 이러한 시설 분위기에서 규정대로 사용하지 못하는 경우도 많다. 이러한 문제점을 개선하기 위해 제도적으로는 운영위원회를 통해 운영을 공개하도록 되어 있으나(보육시설은 아직 강제규정 아님) 실효를 거두지 못하고 있는 부분을 개선할 수 있어야 한다.

[문제제기]

** 사회복지 시설에서는 근로기준법의 준수 여부는 무엇이 적용대상이고 무엇이 적용 예외 규정인지도 잘 알려져 있지 않다. 때문에 부당노동행위가 발생해도 어떻게 대처하는지 모르는 경우가 있을 것이다. 이런 측면을 포괄해서 정부부처는 이러한 내용을 명확하게 정리해서 전달할 필요가 있고, 각 개별 법(또는 운영지침)과 근로기준법 사이에 상충되는 부분을 어떻게 보완할 것인가도 고민할 필요가 있다. 실제로 현재의 사회복지시설의 운영 구조로는 근로기준법을 지킬 수 없는 구조가 더 많다.

4) 보육시설의 평가인증제 문제

보육시설의 평가인증은 본 실태조사 제4장의 설문조사 결과처럼 노동자들의 근무부담을 증가시키고 있다. 그러나 그렇다고 해서 보육시설 현장에서 평가인증 자체를 거부하기에는 취지 자체의 긍정적인 측면을 놓칠 수 있다. 일반적으로 모든 사회복지시설은 법에 의해 평가를 받게 규정되어 있으며, 오히려 이를 통해 사업을 정리하는 계기도 될 수 있을 것이다. 개인보육시설은 장기적으로 보면 현장의 노동자들을 위해 어떻게 보면 평가가 반드시 필요한 부분이 아닌가 생각된다.

어떻게 보면 평가인증제는 외부 평가자에 의해 일정 기간이기는 하지만 시설 운영이 공개되는 긍정적인 측면도 있다. 특히 어린이집의 경우 평가인증이 작년에 처음 시작되었기 때문에 보육교사들이 생소한 측면이 있는 것으로 판단된다. 이것은 어떻게 보면 정책의 의사결정과정에서 이해당사자들과의 충분한 논의나 토론 과정이 부족해서 발생한 측면도 있다. 따라서 평가인증제와 관련하여 드러난 문제점들을 보완하고 제도의 긍정적인 측면을 살릴 수 있는지 정부와 노사 모두가 혜안을 갖고 접근하는 방법을 찾아볼 필요가 있다.

5) 노동조합 활동

끝으로, 한국 사회에서 사회복지분야의 노동조합의 활동이 무엇을 목표로 할 것인가에 대해서는 좀더 폭 넓은 고민과 노력이 필요한 것 같다. 이번 연구를 위해 면접조사를 했던 미조직 사업장의 비노조원들의 경우 사회복지부문의 노동조합이 있다는 것 자체를 아직 모르는 노동자들이 너무 많았다. 더불어 본 실태조사의 본연의 취지에 부합하지 않아 부록으로 첨부한 자료에서도 확인 할 수 있지만, 현재의 사회복지부문 노동자들은 노동조합의 필요성에 대해서는 인정하지만, 일부 문항의 경우 노동조합의 역할과 성격에 있어 동의하지 않는 부분이 있는 것으로 나타났다.

때문에 노동조합은 공공부문의 노동조합활동이 일반 민간분야의 노동조합과는 다른 목적, 활동방식(사회공공성)을 가져야 한다는 것에 대한 조합원 교육이 필요하고, 때론 현장의 일반 노동자들에게 노동조합의 역할과 성격에 대한 이해를 함께 할 수 있는 노력이 필요할 것 같다. 실제로 본 실태조사 보고서 결과에서 지적된 대부분의 사안들은 재원의 확보가 필요한 부분이고, 이에 대한 문제점들은 노동조합과 협회 등이 함께 정부에 대해 제도 개선을 요구해야 한다. 하지만 개별 사업장에서 사회복지 시설 운영자에 대해 요구해야 할 부분들이 있다면 이를 명확하게 구분하여 노동자들의 호응성을 확보하는 노동조합의 전략도 필요하다.

보육, 사회복지, 자활 노동자들의

노동환경 실태조사

제1장 서론

1. 연구의 배경 및 필요성

지난 10여 년 동안 사회서비스업이 급속도로 성장하면서 발생한 사회복지 시설과 노동자들의 문제점들이 지적되고 있다. 일반적으로 사회복지 시설의 문제점은 첫째로 낮은 보수, 장기간 근무, 과중한 노동강도 등 종사자들의 열악한 노동조건, 둘째로 시설장의 비전문성, 중간관리자의 전문지식 활용 미흡, 종사자의 재교육기회 부족, 시설운영의 투명성·합리성 미흡 등 시설운영의 비전문성·비민주성, 셋째로 재정의 취약성 등을 들 수 있다(채구묵, 2003b).

) 이러한 문제들을 개선하기 위한 과제들로는 첫째, 기본급여 인상 및 모든 종사자들에게 공통으로 적용되는 단일봉급표 제정, 각종 수당의 확대 적용, 종사자의 법정정원 확대 등 시설 종사자들의 노동조건 개선, 둘째, 시설장의 자격기준 강화, 중간관리자의 이직·퇴직을 억제할 수 있는 대안 마련, 재교육제도 강화와 시설 운영의 투명성·합리성 제고 등 시설 운영의 전문성·민주성 제고, 셋째, 이용시설의 경우 운영비 전액보조 및 운영비 지원기준 인상, 생활시설의 경우 생활인 1인당 소요경비 상향조정 등 재정확보를 들 수 있다(채구묵, 2003b).

이와 같은 문제점들은 사회복지 노동자들이 일터에서의 자아실현 미비뿐만 아니라, 사기저하와 의욕상실로 나타난다. 결국 이러한 열악한 노동환경으로 인해 사회복지 노동자들은 높은 이직이 발생할 수밖에 없고, 이는 사회복지 노동자들의 전문성 약화로 귀결될 개연성이 높다. 실제로 사회복지 노동자들의 불만과 문제점들이 쌓여지자, 학계 및 현장에서는 각각 시설이 처한 상황과 조건을 진단하고 나름의 처방 및 대안을 제시하고 있다(김종해, 2001 ; 장대석, 2003 ; 정무성, 2006 ; 최일섭, 2006).

) 본 고에서 사용되는 노동환경이라는 개념은 학술적으로 정리된 용어는 아니다. 다만 본 글에서 사용되는 노동환경이란 일반적인 노동자들의 근로조건이 단순한 임금 및 복리후생 등에 국한된 협소한 의미를 탈피하여, 노동자들의 노동생활의 질(QWL)을 의미하는 직무 및 직장생활, 노동조건 그리고 환경 등을 포괄하는 광의적 의미에서 사용하려 한다.

본 연구조사 결과에서도 사회복지 노동자들의 노동조건은 매우 열악한 것으로 나타났다. 사회복지부문 노동자들의 2006년 현재 주당 노동시간은 49시간이었으며, 월 평균 임금은 136만원으로 나타났다. 한편 2004년 8월 현재 사회복지부문 정규직(147만원)과 비정규직(88만원)의 임금격차는 56.7%였는데, 이것은 상용직 풀타임 월평균 임금의 3분의 2수준에 해당하는 120만원 이하의 저임금 비중 89.8%로 공공부문에서 가장 높은 비율이다(통계청, 경제활동인구부가조사원자료, 2004.8). 게다가 4인 이하 사업장 중 법정최저임금 미달자 중 사회복지부문이 13.6%(3천명)로 부동산임대업(26.1%)을 제외하고, 공공부문 중 가장 높은 비율을 차지하고 있는 것으로 나타났다(노동부, 소규모사업체근로조건실태조사 원자료, 2003.10). 게다가 2004년 8월 현재 사회복지부문의 비정규직 비율은 59.5%로 보험 및 연금업(71.8%)을 제외하고 공공부문 중에서 가장 높은 것으로 나타났다.(통계청, 경제활동인구부가조사 원자료, 2004.8)

이러한 정부의 통계자료를 반영하듯이, 이번 연구조사결과에서도 보육, 사회복지, 자활 노동자들의 실태는 일반적으로 생각하는 사회복지 노동자들의 열악한 노동조건 이상으로 심각하다. 때문에 이제는 더 이상 사회복지 노동자들의 노동환경 개선을 미룰 수 없는 상황이다.  지난 시절 한국 정부의 사회복지 노동자들에 대한 처우개선은 제대로 이루어지지 못했다. 그러나 지난 2002년 당선된 노무현 대통령의 공약과 참여정부의 복지정책에서‘사회복지 종사자들의 처우개선’을 약속한 바 있다. 하지만 사회복지 종사자들의 처우개선 문제는 노무현 정부의 2006년 사회복지 전달체계 개선(안)에서도 그 구체적인 내용을 찾아 볼 수 없다.

) 국가정책기획위원회 『보건·복지 인프라 개편방안 연구』(2003)에서 사회복지 시설의 운영 개선을 위한 과제에서도‘사회복지 시설 종사자의 임금을 국공립 동종 종사자의 수준으로 인상한다’라고 제시되어 있다.

이렇기에 사회복지 현장에서는 보육, 사회복지, 자활 노동자들 스스로 복지 현장의 문제점과 노동자들의 노동조건을 개선하기 위해 노동조합을 건설했다. 사회복지부문의 주요 주체인 노동조합이 건설된 이후 지난 몇 해 동안 노동조합은 현장의 노동조건뿐만 아니라, 정부의 복지정책에 대한 문제점과 개선방안을 지적하고 나름의 판단으로 정책적 대안을 제시하고 있다. 하지만 사회복지 현장의 열악한 노동조건에도 불구하고 정부의 적극적 해결의지는 요원한 상태이다.

) 사회복지 노동조합 중 단위사업장으로는 삼육재활센터(전 삼육재활원, 1988.3)와 홀트일산복지타운(1988.6) 및 홀트아동복지회(1988.7)가 설립된 이래, 소산별 형태의 산별노동조합으로는 서울경인지역사회복지노동조합(서경사복)이 2003년 1월 출범한 이래, 전국자활노조(전 한국자활후견기관노동조합, 2003년 3월)와 전국보육노동조합(2005년 1월)이 순차적으로 건설되었다. 한편 지난 시기 사회복지 노동자 내부의 주요한 논쟁 중 하나는 바로 사회복지 노동자들의 위상과 역할에 관한 것이었다. 이러한 내용들을 크게 민간 전문가(사회복지서비스 대행)와 노동자(종사자)라는 사회복지 노동자들의 위상과 역할에 대한 인식의 대립으로 드러나곤 했다. 특히 이 논쟁은 미국 노동운동에서도 이미 제기 되었던 것이며(Alexander, 1988:157), 한국에서도 이와 동일한 궤적을 밟았다(채구묵, 2003:a). 그러나 필자는 이것이 양자택일이 아닌, 사회복지 종사자들 스스로 노동자라는 자기 인식과 현장 활동의 운동성의 복원이라는 상이 필요하다는 문제의식에서 필요하다고 생각한다.

이러한 문제의식에서 본 연구는 다음과 같은 두 가지 구체적인 연구과제들을 살펴볼 것이다. 첫째, 본 연구의 대상인 사회복지부문 노동자들의 상태인 노동환경을 살펴볼 것이다. 둘째, 이러한 사회복지부문 노동자들의 열악한 노동환경의 해결 방안은 무엇인지, 그 대안을 탐색적으로 모색하는 데 있다. 물론 본 연구조사는 사회복지부문 노동자들의 노동환경 조사뿐만 아니라 사회복지부문 노동자들의 정책적 연구 사업이 필요하다는 문제의식을 함께 한다. 하지만 그것은 보다 구체적인 사회복지부문 현장의 상황 진단이 전제되어야 가능할 것이다.

2. 연구의 내용과 방법

본 연구의 주된 목적은 사회복지부문 보육, 사회복지, 자활이라는 개별 주체의 현장의 목소리를 통해 사회복지 노동자들의 노동환경 실태를 파악하고 나름의 대안을 제시하는 데 있다. 따라서 본 연구결과 내용은 크게 한국 사회의 복지수준을 알 수 있는 문헌검토와 사회복지 현장의 노동조건 실태조사로 나누어진다. 첫째로는 한국 정부의 복지정책에 따른 국민들의 삶의 질과 관련된 사회지표를 간략히 검토하고, 더불어 사회복지부문 노동시장의 일반적 특징을 다룰 것이다. 둘째로는 사회복지부문 노동자들의 노동환경에 대한 조사로 해당 주체들의 노동환경 만족도 및 의식 조사를 통해 사회복지부문 노동자들의 권익 향상 방안을 제시하며, 아울러 사회복지부문 노동자들의 처우개선을 위한 기초 자료를 제공하는 데 의의가 있다.

본 연구조사는 전문적인 정책연구나 철학적인 논의를 위한 것이 아니며, 따라서 복지정책과 사회복지부문에 대한 연구는 거시적인 지표로만 다루고자 한다. 기존의 사회복지 노동자들에 대한 연구들은 주로 사회복지협회나 정부에서 주관하는 실태조사가 대부분이었다. 기존 논의들 중 초기에는 주로 사회복지 시설 및 기관에 종사하는 노동자들을 대상으로 한 실태조사(강병로, 2003 ; 김종해, 2001 ; 김현우·김종진, 2004 ; 서울사회복지사협회, 2003 ; 여성부, 2004 ; 여성가족부, 2006 ; 장지연, 2004 ; 한국사회복지사협회, 2001)가 대부분이었다. 반면 몇몇 연구결과들은 기존의 실증적 자료들을 토대로 현장의 문제점과 해결해야할 과제들을 구체적으로 제시하고 있다(유영덕, 2004 ; 장대석, 2004 ; 장지연, 2004 ; 정무성, 2006 ; 최일섭, 2006 ; 채구묵, 2003b).

) 이 외에도 2001년∼2003년 사이에 각 지역 사회복지협회나 시설협회 등에서 <사회복지 종사자 처우개선>을 위한 보고서가 나온 바 있다(전남, 경남, 강원, 경기지역 등임).

하지만 기존의 연구결과들은 주로 정부의 주관 부서(보건복지부, 여성가족부)나 혹은 노동자들의 이해관계(협회/센터)에 의한 연구조사가 대부분이었다. 학계에서 연구조사 된 것도 있지만, 이들 연구 또한 사회복지, 자활, 보육 3개의 단위들을 통합해서 다루지는 못했다. 따라서 이번 연구는 사회복지 현장에 3개의 개별(사회복지, 보육, 자활) 단위로 구분된 노동자들의 의견과 평가를 반영하는 데에 의의가 있을 것이다. 따라서 본 보고서는 사회복지부문 노동자들의 문제점을 가감 없이 진단하고, 현장의 목소리에 기반한 노동환경 실태를 파악하는데 있다.

이를 위해 본 연구조사는 조사결과의 보편성을 위해 기존 정부의 통계 자료(통계청 경제활동인구부가조사 원자료, 노동부 소규모사업체실태조사 원자료)를 재분석하여, 사회복지부문 노동자들의 규모와 실태 등을 객관적으로 확인하는 것을 1차 목적으로 하며, 더불어 정부 통계에서 확인되지 못하는 몇 가지 구체적 사실들을 본 연구에서 진행(2006년 3월∼6월)된 실태조사와 비교하는 것을 연구의 주된 초점으로 맞추고자 하였다. 이를 위해 이번 연구는 문헌조사와 함께 사회복지부문 시설 및 기관의 현장 상황 파악과 생생한 의견 청취를 위해 노동자들을 대상으로 하는 설문 및 면접조사를 실시하였다.

우선, 사회복지 노동자들을 대상으로 한 면접조사는 1,2차로 나누어 진행했으며 1차 면접은 설문지 구성을 위한 예비 면접 성격으로 지난 2006년 3월 개별 노동자 12명(정규직 7명-조합원6명/비조합원1명, 비정규직 5명-조합원2명/비조합원3명)을 인터뷰했으며, 2차 면접은 설문지가 수거된 이후 설문 분석기간인 6월에 사회복지 현장의 노동자(비조합원 3명)들을 대상으로 그룹별 면접(FGI)을 진행했다. 다음으로, 설문조사는 2006년 3월 현재 민주노총 공공연맹(연맹 직가입 사회복지 노조)과 노동조합(전국보육노조, 서울경인지역사회복지노조, 전국자활노조) 그리고 연구진에서 유노조 사업장과 무노조 사업장의 비율을 임의적으로 할당하여 2006년 4월 10일∼5월 11일까지 한달 동안 무작위 방식으로 진행했다. 수거된 설문지는 총 673부였다.

본 보고서는 다음과 같이 구성된다. 제2장에서는 우리나라 복지정책의 전반적인 이해와 문제점을 개략적으로 살펴보기 위해 문헌적(지표) 검토를 행한다. 제3장은 사회복지부문 노동자들이 규모와 실태를 정리하고, 제4장에서는 사회복지부문 노동자들의 설문 및 면접조사를 통한 사회복지부문 실태조사 결과를 정리한다. 제5장에서는 이상의 연구 및 조사결과를 바탕으로 사회복지부문 노동자들의 노동환경 개선 방안과 종합적인 결론을 도출한다.

제2장 한국 사회의 복지정책과 사회복지부문 노동시장의 일반적 특징

일반적으로 기존의 복지모델은 위기에 봉착하고 있다고 한다. 특히, 서구의 복지국가 위기 현상은 사회·경제적 측면에서 제조업에서 서비스산업의 재편으로 인한 생산성의 하락, 복지제도의 팽창으로 인한 포화상태, 그리고 전지구적인 인구 고령화 현상, 세대간 가족구조의 변화 등을 꼽고 있다(Graham, 1997:119 ; Esping-Andersen, 1992:138 ; Peck, 1999:65). 실제로 서구 유럽에서 복지정책의 변화는 정부 지출의 최소화나 규제완화 그리고 복지삭감 등을 내용으로 하는 정책이 실행되고, 이로 인해 결국 시장 불평등이 사회적 불평등으로 귀결되고 있다. 때문에 본 절에서는 김대중 정부와 노무현 정부 시기의 복지 정책을 시론적 수준에서 간략히 살펴볼 것이다. 더불어 국민들의 삶의 질의 척도를 알 수 있는 사회지표 등의 자료를 검토할 것이다.

1. 복지정책에 대한 시론

한국의 복지정책 또한 서구의 나라들과 같은 경로를 추구하지는 않지만 그렇다고 전혀 다른 새로운 길을 가는 것도 아니다. 통념상 국민들의 삶의 질이 향상되었다는 것은 그 나라의 복지제도가 향상되었음을 의미한다. 실제로 기초생활보장제도나 사회보험제도 등의 사회적 안전망은 이전에 비해 내용적 한계를 갖고 있지만 향상된 것으로 볼 수 있다. 하지만 과연 한국 사회에서 복지서비스와 삶의 질이 향상되었는가의 여부는 좀더 면밀한 객관적 자료를 통해 확인해 볼 필요가 있다.

김대중 정부의 복지정책과 사회복지제도는 1997년 IMF 경제위기 이후 구조조정이 진행되면서 그에 따른 고용불안정과 실업에 대한 사회적 안전망 확충(social safety net)이 필요에 의해 진행되었다. 때문에 김대중 정부는 사회적 약자를 보호하기 위한 복지정책과 일할 능력이 있는 노동자에게 일자리를 제공하는 적극적 노동연계복지 정책을 함께 고려한 생산적 복지를 제시했다. 생산적 복지는 김대중 정부의 민주적 시장경제의 개념과 일정정도 같은 논리를 가지고 있었다.

) 요스타 에스핑 안데르센(Esping-Andersen, 1999:80)의 생산적 복지의 개념은 두 가지로 구분하고 있다. 하나는 북구의 나라들에서 복지정책과 고용정책을 연계시키는 것이며, 시민들의 생산적 참여를 극대화하는 생산복지의 개념이다. 다른 하나는 영미식 노동연계복지(workfare)를 강조하는 것이다. 일반적으로 지구화와 정보화 및 노동시장구조의 변화, 사회복지의 수요변화에 의해 생산적 복지(productive welfare) 담론이 제기되었다.

반면, 노무현 정부는 2003년 출범 이후 새 정부가 추진할 복지의 개념을‘참여복지’라는 명칭으로 □복지의 보편성, □국가의 책임, □국민의 참여라는 3가지 특징을 제시하였다. 참여복지는 김대중 정부의‘생산적 복지’와 비교해 볼 때, 보편주의와 국가책임을 더 강조하고 있는 듯하다. 당시 노무현 정부가 출범하면서 제안된 참여복지는 IMF 경제위기 이후 양극화된 빈부격차의 사회문제와 사회분열의 통합 필요성 그리고 고령화 등에 따른 사회적 흐름에서 제시된 것이다.

먼저, 김대중 정부 시기 복지제도의 주요한 특징을 살펴보면 국민기초생활보장법 도입, 4대 사회보험의 확대, 의료보험 통합, 노동복지 관련 노동관계법(고용보험, 산재보험, 산업안전보건, 최저임금법)의 적용을 확대하였다. 하지만 김대중 정부의 복지정책과 사회복지제도는 현장의 실천 문제와 연동되어야 가능한 것이었으나 그렇지 못했다는 평가가 많다. 실제로 고용보험제도는 양적인 확대와 체계의 비합리성을 표출하였고, 국민기초생활보장제도는 가구소득 파악과 노동연계사업의 비체계성이 지적되고 있다. 국민기초생활보장법의 경우 정부의 예산 편성이 보장되지 않았기 때문에 실업이 증가한 상황에서 제대로 활용되지 못했다는 의견이 많다.

) 김대중 정부의 정책 평가에 있어서 사회복지정책은 다른 경제 및 노동정책과는 달리 그 평가가 상이했다. 학계에서는 당시 김대중 정부의 복지정책을 국가복지(책임)강화론/혼합형체제 모형(김연명), 신자유주의적 복지정책(조영훈, 남구현, 정무권), 사회민주주의적 복지정책(윤도현), 보수주의적인 체제(김영범, 남찬섭) 등으로 구분하면서 논쟁이 제기되었다. 한국 복지국가 성격 논쟁은 비판과대안을 위한 사회복지학회의 『상황과복지』(제11호, 2002) 참조를 할 것.

다음으로, 노무현 정부의 복지제도를 살펴보면 기본 방향은 삶의 질 향상과 복지제도의 내실화, 국민 참여 과정 등이다. 특히 참여복지의 핵심 정책은 복지 및 보건 서비스의 확립과 인프라 구축을 꼽을 수 있다. 하지만 참여복지는 복지와 경제, 성장과 분배의 선순환이라는 이원적 혹은 대립적 구조라는 각인된 틀을 벗어나지 못했다. 실제로 지난 4년간의 노무현 정부의 복지정책은 선진 복지제도로의 착실한 전진과 보건복지부문 전반의 미비점 보완(충실화)이라는 긍정적인 평가보다는 복지재원의 조달 및 인력확보의 한계와 문제점이라는 부정적 측면이 더 많다. 이를 두고 일부 학계와 노동계에서는 노무현 정부의 복지정책 중 특히, 노동복지 정책에 있어서 외형적 확대와 내용적 한계를 가지고 있다고 평가되고 있다. 실제로 학계와 노동계에서는 노무현 정부가 추진한 복지정책 중 복지재정의 분권화 정책으로 시행한 재정분권정책에 따른 지방복지재정을 대표적으로 꼽고 있다.

) 노무현 정부의 복지재정 분권화정책에 따라 보건복지부 67개 사업 5,959억원이 2005년 6월말 시점으로 중앙정부에서 지방으로 이양되었다. 이 정책에는 몇 가지 문제점이 있는데, □지방교부세법을 개정하여 신설된 분권교부세(5년간 한시적)에 따른 지방재정의 악화, 지자체간 복지격차 및 복지수준 축소에 대한 우려, □신규 복지시설 확충 기피 현상, □복지시설 노동자들의 처우개선에 대한 불확실성 등이다. 복지재정 분권화 정책에 대해서는 참여연대 <복지재정 분권화 대안 마련을 위한 원탁토론 자료>(2005.11)를 참조할 것.

2. 참여정부의 복지정책과 현장의 목소리

노무현 정부는 참여복지를 내세우며 보편적 복지서비스를 강조하고 있지만, 참여정부 4년 동안 사회복지예산의 평균 증가율은 9.5%로 김대중 정부 시기와 별반 차이가 없다. 오히려 참여정부의 성과물로 여겨지는 사회적 일자리 창출은 비정규직을 양산하는 결과만을 초래하고 있으며, 복지재정분권화의 미명으로 지방으로 이양 된 사회복지 예산은 지역 간 격차만을 야기 시키는 현상이 된 것이다. 이것은 사회복지 재정에 대한 국가의 책임을 방기하면서, 정부의 책임을 지방과 민간에게 떠넘기는 것이다. 이 문제는 복지현장에서 예산 확충 인프라와 의지가 매우 부족한 곳이 많을 수밖에 없어 결국 사회복지 서비스의 공공성을 훼손하는 것이다.

실제 사회복지 시설의 인센티브제 도입은 시설간 격차 심화와 경쟁이 유발시키고 있으며, 보육시설은 인건비 지원 축소와 아동 수에 따른 지원금 지급제도로 임금 삭감 내지 정리해고로 인한 노동자들의 고용불안정을 심화시키고 있다. 자활후견기관은 기관의 지원금 총액제(규모별 □ 확대형/기본형)로 인해 인건비와 호봉 인상분조차 지급이 불가능한 상태에 놓여 있다. 이로 인해 대부분의 사회복지 시설에서는 복지 필요의 당사자 유치 경쟁은 물론 필요 인력의 만성적 인건비 부족 현상이 고착화되고 있으며, 정규직과 동일한 업무를 수행하는 수많은 노동자들이 비정규직으로 전락하고 있다. 시설 내 비정규직의 증가는 노동자들의 고용불안과 함께 복지서비스의 질을 저하시키는 원인이 되고 있다. 일례로 현장에서는 단기적인 사업(복권기금/로또기금/기업의 사회공헌 기금)으로 대표되는 민간기금의 특성상 재정구조가 불안정하다. 단기적인 사업의 문제는 사업이 2-3년 이내에 중단될 경우 기존에 제공되던 복지서비스가 하루아침에 중단되고, 담당자가 계약을 만료하는 일이 발생할 수밖에 없다. 결국 안정적인 복지서비스의 제공과 질 좋은 서비스의 실현을 위해서는 노동자의 안정적인 노동조건은 필수적인 요소다.

) 자활사업의 사업단 중 시장형 일자리의 경우 수익률 25%라는 경영논리에 대해 현장의 실무자들은 일반 시장의 사기업에서도 수익률 20%는 쉽지 않은 것인데 오히려 정부가 자활사업의 본연의 취지와 정신보다는 효율성과 경쟁만 심화시킨다고 말한다.

) 2008년 7월부터 시행될 예정인 노인수발보험제도가 대표적인 예로 볼 수 있다. 이것은 기존의 65세 이상의 노인들을 이용시설에서 담당하면서 해당 인원에 따른 예산을 지원 받고 있었다. 하지만 이제도가 시행될 경우 대상 인원에 비례하여 지급되던 예산을 이제는 노인들의 건강상태를 등급(1-5등급)별로 체크하여, 등급에 맞는 예산을 시설에 지원한다는 것이다. 결국 시설에서는 등급에 따른 예산 차이(-)를 맞추기 위한 운영이 발생할 수밖에 없다.

게다가 사회복지분야에서 정부(보건복지부/여성가족부/지자체)의 행정지침은 절대적인 영향력을 발휘하고 있다. 일반적으로 행정지침의 취지는 사회복지서비스를 이행하는 데 있어서 권고사항의 성격을 띠어야 함에도, 일선 현장에서는 지원금 지급이라는 기제를 통해 모든 시설이 행정지침에 따른 사업을 수행하도록 강제/통제하고 있다. 하지만 사회복지분야에서 행정지침은 복지현장의 충실한 진단과 반영이 이루어지지 않고, 지침내용 간 충돌을 일으키는 경우가 많다. 일례로 자활후견기관에는 지침에 의해 채용 가능한‘전문가’라는 직책이 있는데, 사업비 예산에 포함시켜야 채용할 수 있어 사업비가 부족한 대부분의 기관들이 두지 않고 있으며, 이는 결국 비영리기관의 수익사업을 유도하는 것이다.

결국 사회복지현장을 지키는 노동자들이 사회복지사업의 성패와 발전을 좌우하는 가장 큰 자원은 노동자들 스스로라는 인식을 해야 한다. 국가의 제도가 부실하고 외적 상황이 어렵더라도, 노동자의 역량과 동기부여 정도는 사회복지사업을 한 단계 끌어올리는 중요한 동력이 될 것이다. 이번 실태조사 결과에서도 살펴볼 예정이지만, 일반적으로 사회복지 노동자들이 현장에서 느끼고 있는 노동환경의 문제점은 낮은 임금, 장시간의 노동, 열악한 후생복지, 자기계발 부재, 기관 내 갈등 등이다. 이러한 요인은 사회복지부문 노동자들의 이직과 상관관계가 있는 것으로 알려져 있다. 그럼에도 사회복지부문 노동자들은 일반적인 업무 이외 비공식적인 업무를 맡고 있기에 노동강도가 심한 편이다. 하지만 노동자들은 사회복지사업의 문제점으로 미비한 제도적 요인을 꼽고 있었으며, 노동자들의 위상과 역할 재정립의 필요성을 지적하고 있다. 특히 사회복지부문 노동자들의 처우를 개선하기 위해서는 □법제도적 보완과 정비(조례), □지방자체단체 별도 예산책정, □급여체계 개선 및 인센티브 제도 개선 등이 필요하다. 하지만 이들 대부분이 정부의 복지정책과 연결된 사안들인데, 현 정부의 복지정책은 시설 현장의 사업을 풀어나가는 데 제도적 뒷받침이 되지 못하고 있다.

) 서구는 나라들은 복지체제를 형성하면서 가족의 책임을 강화하고, 복지서비스를 지방정부에 이양하는 분권화 및 민영화를 중심으로 복지국가의 재편이 진행되고 있으나, 한국에서는 복지급여와 제도가 미성숙하여 복지서비스의 양적·질적 확충이 시급함에도 정부 노동시장 정책과 복지정책은 이를 뒷받침하지 못하고 있다.

3. 복지정책과 삶의 질

일반적으로 개별 국민국가의 복지정책과 삶의 질은 그 나라의 사회지표 결과에 따라 판단할 수 있다. 국제적인 사회지표 결과를 보면 한국은 사회통합부문에서 선진국에 비해 취약한 모습을 드러내고 있다. 실제로 IMD 2005년 국가경쟁력 평가에서 60개국 중 사회적 여건 항목은 58위로 나타났다. 이는 다른 어떤 요인 보다 사회적 여건을 개선하기 위한 참여정부의 현 주소를 보여주고 있는 것이다.

사회지표 중 경제개발협력기구(OECD)에서는 고용, 빈곤, 교육, 소득불평등, 취약계층에 대한 사회급부 측면을 중시하고 있다(<표 1-1> 참조). 이러한 국제지표들을 통해 개별 나라들의 특수성을 무시한 채로 사회적 통합과 삶의 질을 직접적으로 비교하는 무리가 있을 수도 있다. 하지만 한 사회의 노동시장에서 양질의 일자리와 사회적 안정망과 삶의 질 등의 객관적인 복지정책을 평가 할 수 있는 사회지표들은 존재할 수밖에 없다.

<표 1-1> OECD의 사회지표

대구분	중구분
□일반적 배경 지표 (General Context Indicators: GE)	일인당 국민소득, 부양비율, 출산율, 외국인 및 해외출생인구, 결혼 및 이혼
□자기 충족성 지표 (Self-Sufficiency Indicators: SS)	고용, 실업, 실직가구, 일하는 어머니, 실업급부, 최종의존급부(Benefit of last resort), 교육성과, 은퇴연령, 무활동 청년
□평등 지표 (Equity Indicators: EQ)	빈곤, 소득불평등, 아동빈곤, 고령자 소득, 공적 사회지출, 사적 사회지출, 총사회지출, 연금 소득 대체율, 연금가치
□건강지표 (Health Indicators: HE)	기대여명, 건강기대여명, 영아사망률, 총의료지출, 장기요양
□사회결속지표 (Social Cohesion Indicators: CO)	주관적 삶의 만족도, 사회적 고립, 집단 소속감, 청소년 출산, 마약 중독 및 관련 사망, 자살
* 자료 □ OECD, Society at a Glance, 2005

이런 조건에서 OECD 주요 나라들과 비교할 때 한국의 사회지표들은 대부분 하위권에 몰려 있는 것을 알 수 있다. 한국은 사회지표 결과에서 상위 국가군인 덴마크, 스웨덴, 노르웨이 등 스칸디나비아 국가들이며, 하위 국가군은 한국을 포함하여 이탈리아, 포르투갈, 멕시코, 터키, 폴란드와 같은 나라들이다(<표 1-2> 참조). 한국의 사회지출은 공적 사회지출이 낮고, 사적 사회지출이 높다는 특징을 보이고 있다. 이는 국가가 부담해야 할 복지부담을 개인에게 돌림으로써 소득 양극화가 복지 양극화로 이어지는 악순환으로 연결되는 것이다. GDP 대비 사회정책 영역별 공적 사회지출은 OECD 23개국 평균이 20.5%인데 비해 한국의 공적 사회지출은 6.1%에 불과한 것으로 나타났다.

<표 1-2> OECD 국가군에서 한국의 주요 사회통합 지표 순위

지표 나라	지니계수 (낮은 순)	상대적 빈곤 (낮은 순)	자영업자 비중 (낮은 순)	공교육비 지출 (높은 순)	사교육비 지출 (낮은 순)	공적 사회지출 (높은 순)	사적 사회지출 (낮은 순)	주관적 만족도 (높은 순)
1위	덴마크	체코	룩셈부르크	덴마크	스위스	덴마크	체코	네덜란드
2위	스웨덴	스웨덴	노르웨이	스웨덴	그리스	프랑스	멕시코	아이슬랜드
3위	뉴질랜드	덴마크	미국	노르웨이	덴마크	독일	스페인	덴마크
4위	호주	스위스	프랑스	뉴질랜드	노르웨이	오스트리아	슬로바키아	아일랜드
5위	체코	노르웨이	덴마크	핀란드	핀란드	핀란드	아일랜드	스위스
한국	18/28	23/28	26/29	24/27	28/28	21/22	19/22	26/29
* 자료 □ OECD, Society at a Glance, 2005

이러한 문제들은 과거 한국 사회에서 성장위주의 경제정책에서 기인한 것이며, 1998년 IMF 경제위기 이후 소득 양극화에 의한 사회적 불평등을 심화시키는 결과를 초래하는 원인이 되었다고 볼 수밖에 없다. 예를 들면 정부의 신자유주의적 정책과 자본의 합리와 정책으로 인한 노동시장의 유연화는 비정규직을 양산하고 있으며, 그로 인해 발행하는 사회적 비용을 사회적 안전망으로 해결하려는 국가의 복지정책은 사회적 비용부담의 주체가 동일하다는 점에서 분명 한계를 갖고 있다.

[그림 1-1] 한국의 사회복지 지출 추이(1990-2001, OECD 작성기준)

* 자료□ 국가재정운용계획 사회복지·보건 분야 공개토론회 자료집(2006), p.5∼19에서 재구성.

서구 유럽 등의 나라들에서 복지지출이 감소하는 경향을 보이는 것에 비해, 문민정부와 참여정부 이후 지난 10년간 한국 정부의 복지지출 수준은 향상되었다. 실제로 기초생활보장 및 사회보장제도의 도입과 확충 등 사회적 안전망의 기본 틀 구축으로 이전 정부에 비해 향상되어 왔으며, 사회복지 지출 또한 1990년 4.25%(GDP 대비)에서 2001년 8.7%로 향상되었다. 이 기간 동안 연평균증가율은 복지지출이 18.3%로 GDP 연평균 증가율(10.8%)을 상회하는 것으로 나타났다. 하지만 여기에서 중요하게 볼 점은 IMF 경제위기 이후 사회복지 지출은 크게 증가하지 않고 일정정도 정체를 보이고 있다는 점이다([그림 1-1] 참조). 게다가 한국의 사회복지분야 지출은 2001년 기준으로 6.1%로 OECD 30개국 평균(21.8%)의 약 40% 수준에 불과하며, 그 격차는 아직도 매우 큰 것으로 나타났다(<표 1-3> 참조).

) 한국의 사회복지 예산 증가 추이□ 1997-2006(단위□ 억원)

	1997년	2000년	2002년	2003년	2004년	2005년	2006년(가)	참여정부시기 증가율
□사회복지·보건	210,282	352,333	379,699	416,987	441,260	496,007	546,538	9.5%%
(예 산)	54,537	85,360	120,993	136,741	149,036	157,806	172,110	8.0%%
(기 금)	155,745	266,973	258,706	280,246	292,224	338,201	374,428	9.2%%

* 자료□ 국가재정운용계획 사회복지·보건분야 자료집(2006:5)과 재정경재부 사회복지분야 재원배분내역서에서 재구성.

<표 1-3> 사회복지 지출 및 사회서비스업 취업자 고용의 국제비교

	스웨덴	캐나다	독일	영국	미국	덴마크	한국	OECD 평균
□사회복지 지출 비율 (2001년)	28.9%	17.8%	28.8%	15.2%	15.2%	29.2	6.1%	21.8%
□사회서비스업 취업자 고용 비중(2003년)	32.5%	22.1%	25%	26.9%	27.7%	31.3	12.6%	-
* 자료 □ 1) 사회복지 지출은 OECD, Society at a Glance, 2005. 일본의 경우 사회복지 지출은 17.5%임. 2) 사회서비스업 취업자 고용비중에서 영국과 네덜란드는 2002년, 그 외 다른 나라는 2003년 기준임.

한편 사회복지 지출비율을 통해 알 수 있는 사실은 개별 국민국가들이 지향하는 사회를 짐작할 수 있다는 점이다. 실제로 신자유주의 구조조정이 진행된 나라(캐나다 17.8%, 미국 15.2%, 영국 15.2%)의 사회복지 지출은 OECD 평균에 못 미치고 있는 것으로 나타난 반면, 복지국가 체제를 유지하고 있는 나라(덴마크 29.2%, 스웨덴 28.9%, 독일28.8%)들의 사회복지 지출은 OECD 평균(21.8%)을 상회하고 있는 것으로 나타났다(<표 1-3> 참조). 여기에서 주목할 만한 점은 사회복지 지출 비용이 많거나 적은 나라들 대부분이 사회서비스업의 취업자 고용비중 또한 높다는 것이다. 하지만 한국의 경우 OECD 나라들 중 사회복지 지출도 가장 낮은 편에 속하면서, 사회서비스업부문의 취업자 비중 또한 낮다는 것이다. <표 1-3>을 보면 알 수 있듯이, 2003년 현재 전체 취업자 중 사회서비스업 취업자 비중은 한국은 12.6%로, 스웨덴(32.5%), 미국(27.7%), 영국(26.6%) 등과 비교하면 매우 낮은 것으로 나타났다.

) 자본주의 유형은 앵글로-아메리카 모델(영미식 신자유주의 모델)과 라인형 모델(사회민주주의 모델)로 구분할 수 있는데, 전자는 신자유주의 방식(Low Road)으로 주주자본주의 모델(shareholder approach)이며, 후자는 라인형 모델(High Road)로서 독일과 스웨덴식 이해당사자 자본주의 모델(stakeholding approach)이다. 이러한 유형에 따라 개별국민국가들의 복지국가체제 유형도 투영된다고 볼 수 있다.

3. 산업구조변화와 사회복지부문 노동시장의 일반적 특징

일반적으로 사회서비스업에 대한 개념은 까스텔(Castells, 1989)이 싱글맨(J. Singelman)의 서비스산업 4개 범주(유통/생산자/사회/개인서비스)를 차용하고 있는 것을 보편적으로 사용하고 있다(<표 1-4> 참조). 이와 같은 분류 기준에 따르면 본 연구조사의 대상인 사회복지부문은 교육 및 보건과 함께 사회서비스업에 해당된다. 그런데 이러한 사회서비스업은 서구와 같이 한국 사회에서도 산업구조 변화에 따른 서비스산업의 성장으로 인해 이 부분의 산업구조와 고용비중 또한 증가하고 있다([그림 1-2] 참조). 실제로 1990년에는 전체 산업구조의 13.6% 수준이었던 사회서비스부문의 고용비중은 2003년 현재 17.9%로 제조업 및 도소매업과 비슷한 규모를 보이고 있다. 이러한 추이는 사회복지부문 시설과 종사자 규모에서도 동일한 흐름을 반영하고 있다([그림 1-3] 참조).

<표 1-4> 서비스 산업의 유형화

	서비스 산업의 세부 업종
□ 유통 서비스	- 교통, 통신, 도새, 소매
□ 생산자 서비스	- 은행, 보험, 부동산, 회계, 기술, 법률, 기타사업서비스
□ 사회서비스	- 병의원, 복지, 교육, 비영리, 우편, 정부, 기타사회서비스
□ 개인서비스	- 가사서비스, 호텔, 음식료, 세탁, 수선, 미용, 오락, 기타개인서비스
* 자료 □ Castells(1989, 최병두 옮김, 2001:172∼173)에서 재구성.

일반적으로 사회서비스 고용은 다른 서비스업과 차이를 갖는데 김혜원 외(2006)는 이를 다음과 같이 정리하고 있다. 첫째, 사회서비스는 돌봄을 필요로 하는 이들에 대한 대인서비스로서 남성에 비해 여성의 고용비중이 높다. 보육서비스의 경우 영유아를, 복지서비스의 경우 장애, 고령 등의 문제로 어려움을 겪는 이들을 대상으로 하며, 서비스의 성격으로 인해 부드럽고 섬세한 여성이 남성에 비해 비교우위를 갖는다. 둘째, 사회서비스 중 복지서비스의 경우 가정 내에서 이루어지는 돌봄 노동(care work)을 시장화·사회화한 측면이 있으므로 그다지 높은 숙련도와 전문지식을 요구하지 않는 경우가 많다. 셋째, 사회서비스 중 교육, 의료서비스는 제공되는 서비스의 수준이 높아 대학 이상의 학력, 자격증 및 고도의 숙련을 요구한다. 이에 따라 상대적으로 다른 서비스에 비해 임금수준이 높고 고용안정성이 높은 편이다.

) 2004년 12월 현재 사회복지부문에 종사하는 노동자들의 성비는 여성 80.3%, 남성 19.7%로 나타났으며, 이용시설 중 보육시설의 경우 여성 90%, 남성 10%로 나타났다. 그리고 생활시설 중 노인시설은 여성 78.8%, 남성 21.2%로 나타났다(통계청 KOSIS, 2004).

이처럼 사회서비스산업의 성장은 산업구조와 노동시장뿐만 아니라 노동운동에도 일정정도의 영향을 미칠 수 있으며, 전 세계적으로 성장해 왔던 사회서비스산업의 고용은 한국 사회에서도 성장할 것으로 보인다. 특히 산업구조의 변화로 인한 고용구조의 변화는 국가의 산업정책에도 영향을 미치며, 실제로 사회서비스업의 성장은 이들 업종의 취업자 고용비중(여성)이 증가에 영향을 미칠 수 있다. 때문에 노동운동진영에서도 사회서비스업 노동자들의 상태에 대한에 면밀한 분석이 선행될 필요가 있다.

[그림 1-2] 사회서비스업의 산업구조변화와 산업별 피고용자내 비정규직 비율 변화 추이

[그림 1-2-1] 산업구조변화 추이	[그림 1-2-2] 비정규직 변화 추이

* 자료 □ a)1960∼1990년, 인구센선스, 2003년 경제활동인구연보. 산업 구조변화는 GDP(=100) 대비 산업별 비중.

b)1966년, 1970년 인구센서스, 1997, 1998, 2004년 경제활동인구연보.

** 주  □ 사회개인서비스는 공공부문에서 공공행정, 국방, 사회복지, 교육, 보건, 사회복지, 기타서비스를 의미함.

이와 같은 노동시장의 비정규직 증가 현상은 비정규직 효과와 산업구조 변화 효과로 해석할 수 있다. 첫째, 비정규직 효과로 서비스산업을 중심으로 비정규직화 추세가 진행되고 있다. [그림 1-2-2]를 통해서 알 수 있듯이, 사회개인서비스업의 비정규직 비율은 전체 피고용자들의 41% 수준으로 제조업과 비슷하며, 전 산업 평균치보다는 조금 적은 편이다. 경제위기 이전인 1997년(35%)과 2004년(41%)을 비교하면 사회개인서비스업에서도 비정규직 비율이 크게 높아져 가고 있는 것을 확인할 수 있다.

) 비정규직 증가현상은 첫째는 비정규직화 효과로서, 개별 산업 내에서 정규직이 비정규직으로 대체되거나 신규채용시 비정규직을 채용함으로써 개별 산업의 비정규직 비율이 증가하는 것이다. 둘째는 산업구조변화 효과로서, 전체산업 평균치보다 높은 비율의 비정규직을 고용하고 있는 산업이 확대되는 방향으로 산업구조가 변화하게 되면, 개별 산업의 비정규직 비율은 고정되어 있다 하더라도 전체 피고용자 중 비정규직의 비율은 증가하게 된다.

둘째, 산업구조 변화 효과를 보면, 사회개인서비스업의 팽창으로 비정규직은 꾸준히 확대되는 경향을 보이고 있다. [그림 1-2-1]을 통해 알 수 있듯이, 현재 비정규직 비율이 41%인 사회개인서비스업이 1990년에는 전체 산업구조의 13.6% 수준이었으나 2003년 현재 17.9%로서 도소매업과 함께 팽창하여 제조업의 규모와 비슷하고 있다. 이처럼 비정규직 비율이 높아져 가고 있는 사회개인서비스업이 팽창하고, 비정규직 비율이 상대적으로 낮은 제조업이 빠르게 위축하는 현상은 산업별 비정규직 비율이 정체된다 하더라도 전체산업의 비정규직 비율을 높이는 효과를 가져올 것이다.

결국 사회개인서비스업의 비정규직화 효과와 사회개인서비스업 팽창에 따른 산업구조변화 효과로 인하여 비정규직 비율은 사회복지부문에서도 꾸준히 증대될 것으로 판단할 수 있다. 이것은 최근 사회복지 시설 및 노동자의 증가 추세를 감안할 때 사회복지부문의 비정규직화는 더욱 증가할 것으로 판단된다. 실제로 2004년 8월 통계청 자료에 의하며 현재 공공부문 중 사회복지부문의 비정규직은 59.5%(6만1천명)로 공공부문에서 가장 많은 비율을 차지하고 있다(<표 2-1> 참조). 이것은 [그림 1-1]을 통해서 알 수 있었듯이, 산업구조 변화에 따른 사회서비스업의 증가 현상은 당분간 계속될 것으로 보여진다. 특히 한국 사회가 저출산·고령화 사회로 진행하면서 산업구조 개편과 함께 복지서비스의 필요성이 더욱 증가할 수밖에 없기 때문이다.

사회서비스업의 사회복지부문에서 가장 큰 고용비중을 차지하는 부분은 보육시설이다. 일반적으로 사회복지 시설의 종류는 생활시설과 이용시설로 크게 구분할 수 있는데, 2005년 12월말 현재 생활시설(2,262개, 103,498명)과 이용시설(86,712개, 136,129명)에 총 239,627명이 종사하고 있다. 보육시설은 사회복지 이용시설에 속하는데, 보육시설(28,103개)에 종사하는 노동자는 총 108,549명으로 전체 사회복지부문 노동자들의 절반 정도를 차지하고 있으며, 자활후견기관(242개)에 종사하는 노동자는 총 1,392명으로 나타났다. 한편, 사회복지부문 시설에서 보육을 제외할 경우 생활시설(29,896명, 1,669개)과 이용시설(28,383명, 2,942개)에 종사하는 노동자들의 수는 비슷한 것으로 나타났다(<표 2-5> 참조).

<표 1-5> 사회복지부문 시설 및 노동자 현황(2005년, 단위□ 명, %)

	시설 수	노동자 수	시설당 평균 인원
사회복지부문 전체	88,974	239,627	2.7
□ 사회복지 생활시설	2,262	103,498	45.8
□ 사회복지 이용시설	86,712	136,129	1.6
‥ 기타사회복지시설(자활 및 보육 제외)	58,103	26,188	0.5
‥ 자활후견기관	242	1,392	5.8
‥ 보육시설	28,367	108,549	3.8
* 자료 □ 2006년 보건복지부와 여성가족부 시설 현황 각 자료에서 재구성. * 주 □ 사회복지부문 시설 및 노동자 수는 2005년 12월 31일 현황. 보육시설의 경우 시설장(28,367명)은 노동자 수에서 제외하였음.

사회복지 시설 및 노동자 추이를 보면 1999년∼2004년까지 지난 5년 동안 사회복지 시설은 약 2천5백개(16,713개□19,253개) 정도 증가했으며, 사회복지 시설 노동자는 3만5천명(90,000명□126,301명) 정도 증가한 것으로 나타났다([그림 1-3] 참조). 시설 형태에 따른 현황을 보면 1999년∼2004년까지 지난 5년 동안 생활시설은 약 6백7십개(2,340개□1,669개) 정도 감소한 반면에 노동자 수는 약 9천5백명(29,896명□20,356명) 정도 증가한 것으로 나타났으며, 이용시설의 경우 이 기간에  약 3천2백개(14,373개□17,584개), 노동자 수 2만2천명(69,818명□96,405명) 정도 증가한 것으로 나타났다([그림 1-4] 참조).

[그림 1-3] 사회복지 시설 현황 및 노동자 수 추이□1999-2004

* 자료□ 통계청 KOSIS 서비스업통계조사에서 필자 계산(2004년)

* 주  □ 사회복지 시설 종사자수 ( %)는 전년도 대비 증감율임

[그림 1-4] 사회복지 시설 형태별(이용-생활) 현황 및 노동자 수 추이□1999-2004(단위: 명)

* 자료□ 통계청 KOSIS 서비스업통계조사에서 필자 계산(2004년)

* 주  □ 본 자료의 사회복지업 시설에서는 보육시설이 포함된 것임.

일반적으로 사회복지 시설의 구조적 특징은 4인 이하 소규모 사업장이 대부분(평균 종사자 수 2.7명)을 차지하고 있으며, 사회복지 시설에 종사하는 노동자들의 임금 및 노동조건(장시간 노동)은 매우 열악하다는 점이다. 이러한 이유로 사회복지부문 노동시장의 특징은 이직률이 높다. <표 1-6>을 보면 알 수 있듯이, 2006년 현재 사회복지부문 노동자들의 월 평균임금은 134만원으로 전산업 평균 임금 234만원의 57%에 불과한 것으로 나타났다.

<표 1-6> 사회복지 및 보건의료 노동자들의 노동시장 일반적 특징 비교(2006.2)

	동일한 직업 이동	이직률	퇴직률	연장(초과)노동시간	월평균 임금
전 산업 평균		2.7%	2.4%	16.5시간	234만원
□ 보건	72.9%	3.1%	3.4%	8.5시간	268만원
□ 사회복지	67.4%	1.5%	1.4%	5.2시간	134만원
□ 교육	72.6%	1.7%	1.5%	4.4시간	254만원
* 자료 □ 1) 직업이동은 중앙고용정보원(2006.4), 2) 이직/퇴직/임금/노동시간은 노동부,『매월노동통계조사보고서』(2006.2). ** 주 □ 이직, 퇴직, 연장노동, 월평균 임금은 모두 2006년 2월 기준으로 당월 이직/퇴직자 수임.

하지만 이들 노동자들의 노동의 순이동 흐름을 보면 종사자들의 3분의 2는 동일한 직업으로 이동하는 것으로 나타났다. 2006년 한국 사회의 산업직업별 직업이동 현황을 보면, 현 직업에서 다른 직업으로 이동할 경우 동일 직종으로 이동하는 비율이 사회복지는 67.4%로 법률경찰(74.6%), 보건의료(72.9%), 교육(72.6%) 다음으로 높은 것으로 나타났다. 한편 사회복지 노동자들의 직업 이동은 사회복지 다음으로 교육(8.4%)과 영업 판매(8%) 순으로 나타났다(<표 1-6> 참조).

) 2006년 중앙고용정보원의 산업직업별 고용구조조사에 나타난 이전 직업과 현재 직업을 분석 결과에 의하면 직업별 주된 이동 직업(직장의 이동)의 비중을 분석하여 이동성이 높은 직업을 제시하였다. 현재 노동시장에서 경력자의 직업 선택은 심리적 요인보다는 이전 직장에서 획득한 지식과 기술을 살리려고 하는 방향으로 의사결정이 이루어지고 있다(중앙고용정보원, 2006:86∼97)

제3장 사회복지 노동자들의 규모와 실태

1. 사회복지부문 노동자 현황

일반적으로 공공부문의 비정규직 비율은 다른 산업에 비해 적은 편이라고 인식되고 있다. 하지만 최근 공공부문 내 비정규직 비율도 타 산업과 마찬가지로 증가하고 있으며, 현재의 비정규직 증가 추세는 공공부문에서 일정정도 기여하는 것으로 평가되고 있다. 실제로 <표 2-1>을 보면 알 수 있듯이, 2004년 8월 현재 공공부문 임금노동자는 425만 명이며, 비정규직 노동자는 39.7%에 해당하는 169만 명으로 나타났다. 한편 보건 및 사회복지부문의 임금노동자는 55만명이며, 비정규직 노동자는 21만8천여명에 달한다. 특히, 사회복지부문 비정규직은 59.5%(6만명)로, 보험 및 연금업(71.8%, 19만명)을 제외하고 공공부문에서 가장 높은 비율을 차지하고 있다.

<표 2-1> 공공 및 사회복지부문 노동자 현황(단위: 명, %)

중-소분류		임금노동자	비정규직 노동자	비정규직 비율	분포
공공부문		4,259,733	1,692,631	39.7	100.0
전기,가스 및 수도업	전기,가스 및 증기업	53,091	10,439	19.7	0.6
	수도사업	15,461	3,678	23.8	0.2
운수업	육상운송 및 파이트라인 운송업	419,315	176,789	42.2	10.4
	수상운송업	29,607	10,263	34.7	0.6
	항공운송업	29,821	3,450	11.6	0.2
	여행알선, 창고 및 운송관련 서비스업	148,097	57,791	39.0	3.4
통신업	통신업	219,037	79,552	36.3	4.7
금융 및 보험업	금융업	363,635	103,103	28.4	6.1
	보험 및 연금업	268,026	192,302	71.8	11.4
	금융 및 보험관련 서비스업	56,181	16,852	30.0	1.0
사업서비스업	연구 및 개발업	89,519	35,975	40.2	2.1
공공행정, 국방 및 사회보장행정	공공행정, 국방 및 사회보장 행정	758,321	170,768	22.5	10.1
교육서비스업	교육서비스업	1,189,891	592,687	49.8	35.0
보건 및 사회복지사업	보건업	449,430	157,111	35.0	9.3
	사회복지사업	103,907	61,870	59.5	3.7
기타공공, 수리 및 개인서비스업	하수처리, 폐기물처리 및 청소관련 서비스업	42,492	14,525	34.2	0.9
국제 및 외국기관	국제 및 외국기관	23,903	5,474	22.9	0.3
* 자료□ 통계청, 경제활동인구조사 부가자료 원자료(2004년). ** 주 □ 본 조사에서 공공부문의 범위는 일반적인 학계 연구에서 사용되는 민간서비스부문 중 통계청의 한국표준산업분류 항목 상 <연구 및 개발업, 기타 공공수리 및 개인서비스업(하수처리), 폐기물 처리 및 청소관련 서비스업)>을 포함하였음.

사회복지부문 비정규직 현황을 고용형태별로 살펴보면 장기임시노동이 49%(5만명)로 가장 높았으며, 기간제노동(24.6%, 2만5천명)과 시간제노동(11.5%, 1만2천명)이 그 다음으로 높았다. 한편, 간접고용에 해당하는 호출노동(0.85%, 880명), 가내노동(0.84%, 876명)은 매우 낮았으며, 파견노동(0.36%, 379명), 용역노동(0.32%, 328명) 또한 매우 낮았다. 한편, 사회복지부문의 비정규직 중 장기임시노동의 비율(49%)은 보험 및 연금업(67.1%)을 제외하고 공공부문에서 가장 높은 비율을 차지하고 있으며, 기간제노동 비율(24.6%) 또한 연구 및 개발업(30.8%)을 제외하고 공공부문에서 가장 높은 비율을 차지하고 있었다(<표 2-2> 참조).

<표 2-2> 공공 및 사회복지부문 고용형태별 비정규직 현황(단위: 명, %)

중-소분류	기간제		시간제		파견		용역		호출		가내		특수고용		장기임시
	규모	비율	규모	비율	규모	비율	규모	비율	규모	비율	규모	비율	규모	비율	규모	비율
공공부문	707,449	16.61	301,258	7.07	9,718	0.23	7,062	0.17	26,449	0.62	17,582	0.41	336,696	7.90	1,275,523	29.94
전기,가스 및 증기업	6,278	11.82	2,107	3.97	0	0.00	0	0.00	0	0.00	1,587	2.99	215	0.40	6,783	12.78
수도사업	2,782	17.99	0	0.00	0	0.00	0	0.00	0	0.00	0	0.00	973	6.29	3,154	20.40
육상운송 및 파이트라인 운송업	37,198	8.87	10,024	2.39	1,189	0.28	1,851	0.44	9,143	2.18	568	0.14	47,802	11.40	134,496	32.08
수상운송업	5,228	17.66	132	0.45	0	0.00	0	0.00	0	0.00	0	0.00	0	0.00	7,719	26.07
항공운송업	1,722	5.78	1,282	4.30	0	0.00	0	0.00	0	0.00	0	0.00	0	0.00	446	1.49
여행알선, 창고 및 운송관련 서비스업	20,392	13.77	4,910	3.32	364	0.25	1,456	0.98	2,581	1.74	0	0.00	3,853	2.60	42,284	28.55
통신업	34,509	15.75	13,282	6.06	529	0.24	898	0.41	2,763	1.26	452	0.21	19,057	8.70	60,267	27.51
금융업	76,073	20.92	6,698	1.84	2,140	0.59	0	0.00	938	0.26	1,601	0.44	13,567	3.73	44,210	12.16
보험 및 연금업	17,097	6.38	11,423	4.26	0	0.00	0	0.00	0	0.00	0	0.00	159,112	59.36	179,995	67.16
금융 및 보험관련 서비스업	8,979	15.98	0	0.00	0	0.00	0	0.00	0	0.00	0	0.00	4,157	7.40	9,015	16.05
연구 및 개발업	27,580	30.81	1,033	1.15	0	0.00	0	0.00	0	0.00	0	0.00	2,204	2.46	10,205	11.40
공공행정, 국방 및 사회보장 행정	119,538	15.76	62,699	8.27	3,638	0.48	1,358	0.18	5,599	0.74	6,433	0.85	3,621	0.48	138,303	18.24
교육서비스업	244,507	20.55	167,157	14.05	662	0.06	0	0.00	4,546	0.38	5,267	0.44	77,281	6.49	476,519	40.05
보건업	70,322	15.65	6,524	1.45	817	0.18	0	0.00	0	0.00	799	0.18	3,711	0.83	100,258	22.31
사회복지사업	25,624	24.66	12,013	11.56	379	0.36	328	0.32	880	0.85	876	0.84	0	0.00	50,968	49.05
하수처리, 폐기물처리 및 청소관련 서비스업	5,920	13.93	1,345	3.17	0	0.00	1,171	2.76	0	0.00	0	0.00	0	0.00	10,271	24.17
국제 및 외국기관	3,700	15.48	631	2.64	0	0.00	0	0.00	0	0.00	0	0.00	1,143	4.78	631	2.64
* 자료□ 통계청, 경제활동인구조사 부가자료 원자료(2004년).

2. 사회복지부문 노동자들의 노동조건

1) 임금

2004년 8월 현재 사회복지부문 비정규직 노동자들의 월 평균 임금은 88만원으로 정규직(147만원)과의 임금격차는 56.7%나 되는 것으로 나타났다. 사회복지 노동자들의 정규직과 비정규직 임금격차는 공공부문 비정규직(122만원)과 정규직(241만원) 노동자들의 임금차이(50.7%)보다도 약 6% 이상 임금격차가 있는 것으로 나타났다. 한편 공공부문 비정규직 노동자들은 상용직 풀타임 월평균 임금의 3분의2 수준에 해당하는 120만원 이하의 저임금노동자 비중은 64.4%로 나타났다(<표 2-3> 참조).

<표 2-3> 공공 및 사회복지부문 노동자의 월평균 임금 및 저임금 비율(단위: 만원, %)

중-소분류	월 평균임금		격차	저임금비중
	정규직	비정규직
공공부문	241.87	122.85	50.79	64.41
전기,가스 및 증기업	283.37	106.93	37.74	81.87
수도사업	234.40	86.56	36.93	86.26
육상운송 및 파이트라인 운송업	176.55	117.94	66.80	59.38
수상운송업	202.13	177.05	87.59	16.82
항공운송업	298.85	311.89	104.36	12.92
여행알선, 창고 및 운송관련 서비스업	204.49	124.62	60.94	53.49
통신업	236.81	127.24	53.73	57.77
금융업	264.37	162.72	61.55	44.96
보험 및 연금업	266.93	164.31	61.56	42.60
금융 및 보험관련 서비스업	291.89	173.07	59.29	40.49
연구 및 개발업	299.84	184.95	61.68	40.74
공공행정, 국방 및 사회보장 행정	256.60	73.61	28.69	85.76
교육서비스업	267.46	111.27	41.60	71.94
보건업	196.05	133.81	68.25	68.65
사회복지사업	147.15	83.44	56.70	89.85
하수처리, 폐기물처리 및 청소관련 서비스업	177.83	122.89	69.10	53.47
국제 및 외국기관	237.21	182.61	76.98	11.54
* 자료□ 통계청, 경제활동인구조사 부가자료 원자료(2004년).

이것은 전체 산업에서 상대적으로 저임금노동자의 비중이 높은 서비스산업(70-80%)보다는 상대적으로 낮은 것으로 확인된다. 하지만 사회복지부문 노동자들의 임금 및 저임금 비율은 이와는 다르다(<표 2-4> 참조). 우선, 사회복지부문 노동자들의 월평균 임금현황을 보면 비교적 커다란 차이를 보인다. 특히, 정규직(147만원)과 비정규직(83만원)의 임금격차는 56.7%정도 차이가 있는 것으로 나타났다. 이처럼 사회복지 노동자들의 경우 임금노동자 중 상용직 풀타임 월평균 임금의 3분의 2수준에 해당하는 저임금 노동자들이 비중이 공공부문 노동자들 중 가장 높은 비중을 차지하고 있다는 것이 더 큰 문제이다. 뿐만아니라 2003년 10월 현재 4인 이하 사업장 중 사회복지부문은 월임금 총액이 914천원이었으며, 사회복지부문은 전체 산업 중 법정최저임금 미달자 비율이 13.6%로 전체 산업 평균(7.1%)의 2배나 높은 것으로 나타났다(<표 2-5>, [그림 2-1]참조).

[그림 2-1] 주요 산업 및 사회복지업 4인 이하 사업장 법정 최저임금 미달자 비율(2003년, 단위□ 천명)

*자료 □ 노동부, 소규모사업체근로조건실태조사 원자료(2003년 10월)

** 주 □ 1) 시간당 임금은 월임금총액□(총근로시간+8□30.4□7)로 계산했음.  2) 2003년, 법정 최저임금 2,510원 미만자

<표 2-4> 공공 및 사회복지부문 노동자의 시간당 임금 및 최저임금 미만 노동자 비중(단위: 원, %)

중-소분류	시간당 임금		격차	최저임금 미만 노동자비중
	정규직	비정규직
공공부문	14,460	7,684	53.14	12.03
전기,가스 및 증기업	19,105	6,411	33.56	9.34
수도사업	11,803	4,339	36.76	21.41
육상운송 및 파이트라인 운송업	7,981	5,512	69.06	13.72
수상운송업	8,989	7,443	82.80	11.43
항공운송업	15,345	16,116	105.02	0.00
여행알선, 창고 및 운송관련 서비스업	10,319	6,274	60.80	11.16
통신업	12,137	6,806	56.08	4.03
금융업	14,165	9,340	65.94	2.28
보험 및 연금업	13,833	9,180	66.36	3.90
금융 및 보험관련 서비스업	17,968	8,896	49.51	8.98
연구 및 개발업	15,698	10,046	64.00	8.34
공공행정, 국방 및 사회보장 행정	13,099	6,350	48.48	22.18
교육서비스업	25,412	8,740	34.39	15.84
보건업	9,851	6,552	66.51	8.46
사회복지사업	7,241	4,697	64.87	9.70
하수처리, 폐기물처리 및 청소관련 서비스업	8,388	7,226	86.15	9.27
국제 및 외국기관	16,368	8,999	54.98	0.00
* 자료□ 통계청, 경제활동인구조사 부가자료 원자료(2004년).

한편 2004년 8월 현재 사회복지사업의 저임금 비중은 전체 공공부문의 64.4%보다 무려 23%나 높은 89.8%로 나타났다. <표 2-4>에서 알 수 있듯이, 공공부문에서 사회복지 다음으로 저임금 비중이 높은 산업은 수도사업(86.2%)과 공공행정, 국방 및 사회보장 행정(85.7%), 전기가스 및 증기업(81.87%), 교육서비스업(71.9%) 등의 순으로 나타났다. 이처럼 사회복지부문에서 저임금 노동자들의 비중 상당히 높게 나타나는 것은 정부의 최저임금 정책이 현장의 사회복지 노동자들에게는 제대로 반영되지 못하고 있는 것으로 판단할 수 있다.

<표 2-5> 주요 산업 및 사회복지업 4인 이하 사업장 월 임금 총액 구성(2003년)

		수준(천원)				구성비(%)
		임금 총액	정액 급여	초과 급여	특별 급여	임금 총액	정액 급여	초과 급여	특별 급여
전체		1238	1148	8	82	100.0	92.7	0.7	6.6
산업	광업	1458	1365	31	63	100.0	93.6	2.1	4.3
	제조업	1337	1245	14	78	100.0	93.1	1.0	5.8
	전기가스수도사업	2482	1902	241	339	100.0	76.6	9.7	13.7
	건설업	1250	1169	12	69	100.0	93.5	0.9	5.6
	도소매업	1337	1240	7	89	100.0	92.8	0.6	6.7
	숙박음식점업	1070	1041	7	22	100.0	97.3	0.7	2.0
	운수업	1277	1178	15	84	100.0	92.2	1.2	6.6
	통신업	1398	1237	30	131	100.0	88.5	2.1	9.4
	금융보험업	2078	1586	14	478	100.0	76.3	0.7	23.0
	부동산임대업	1052	969	1	82	100.0	92.1	0.1	7.8
	사업서비스업	1365	1259	4	102	100.0	92.2	0.3	7.4
	교육서비스업	900	867	4	29	100.0	96.3	0.5	3.2
	보건업	1091	1013	3	75	100.0	92.8	0.2	6.9
	사회복지사업	914	850	10	54	100.0	93.0	1.1	5.9
	오락문화운동서비스업	1119	1062	8	49	100.0	94.9	0.7	4.4
	기타서비스업	1285	1144	9	132	100.0	89.1	0.7	10.3
* 자료 □ 노동부, 소규모사업체근로조건실태조사(2003년 10월)

다음으로, 사회복지부문 노동자의 시간당 임금현황을 보면 비정규직 노동자의 시간당 임금은 4,697원으로 정규직(7,241원)과 64.8%의 격차가 있는 것으로 나타났다(<표 2-4> 참조). 이것은 공공부문 중 항공·수상·육상 운송업, 서비스업, 금융업을 제외하고 공공부문에서 다른 산업에 비해 상대적으로 높은 비율을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 한편, 최저임금 미만 노동자 비중은 9.7%로 사회복지부문 노동자 10명 중 1명 정도는 최저임금 미만을 받고 있는 것으로 나타났다.

2) 노동시간 및 근속년수

2004년 8월 현재 사회복지부문 비정규직 노동자들의 평균 근속년수는 1.2년으로 공공부문 비정규직 전체 평균(2.5년)의 절반에 불과했으며, 공공부문 중 수도사업(0.9년)을 제외하고는 근속년수가 가장 낮았다. <표 2-6>을 보면 알 수 있듯이, 2004년 8월 현재 사회복지부문 비정규직 노동자의 주당 평균 노동시간은 43.19시간으로 공공부문 비정규직 노동시간(40.42)에 비해 2.7시간가량 많은 것으로 나타났다. 이러한 이유는 사회복지 노동자들이 저임금에 장시간 노동과 열악한 노동환경에 기인한 것이다. 한편 4인 이하 소규모 사업체에 속한 사회복지 노동자들의 노동시간 또한 주당 평균 노동시간이 46.8시간으로 나타났다(<표 2-7> 참조). 이것은 사회복지 노동자들의 경우 사업체 규모와 상관없이 전반적으로 상대적으로 장시간 노동에 시달리고 있는 것을 알 수 있다.

<표 2-6> 공공 및 사회복지부문 비정규직의 노동시간 및 근속연수(단위: 시간, 년)

중-소분류	주당 노동시간	근속년수
공공부문	40.42	2.58
전기,가스 및 증기업	41.26	2.67
수도사업	46.40	0.96
육상운송 및 파이트라인 운송업	54.22	2.61
수상운송업	56.99	3.13
항공운송업	43.42	11.60
여행알선, 창고 및 운송관련 서비스업	47.54	2.64
통신업	42.64	2.73
금융업	43.83	3.60
보험 및 연금업	42.02	4.35
금융 및 보험관련 서비스업	42.54	3.26
연구 및 개발업	44.99	4.32
공공행정, 국방 및 사회보장 행정	33.66	2.05
교육서비스업	32.56	2.01
보건업	49.42	2.05
사회복지사업	43.19	1.25
하수처리, 폐기물처리 및 청소관련 서비스업	45.66	1.75
국제 및 외국기관	48.27	8.27
* 자료□ 통계청, 경제활동인구조사 부가자료 원자료(2004년).

<표 2-7> 주요 산업 및 사회복지업 4인 이하 사업장 노동일과 노동시간(2003년)

		근로일수(일)		근로시간(시간)
		평균값	중위값	평균값	중위값
전체		25.6	26.0	49.3	47.0
산업	광업	25.5		47.6
	제조업	25.8	26.0	48.2	47.0
	전기가스수도사업	25.3		51.0
	건설업	25.4	26.0	46.3	47.0
	도소매업	26.0	26.0	49.9	48.1
	숙박음식점업	27.1	28.0	57.0	58.7
	운수업	25.4	26.0	47.7	47.0
	통신업	25.3	26.0	46.2	46.8
	금융보험업	23.4	22.7	42.4	42.3
	부동산임대업	23.6	26.0	54.0	47.0
	사업서비스업	25.0	26.0	44.8	43.4
	교육서비스업	22.4	22.0	37.0	39.7
	보건업	25.6	26.0	46.4	47.0
	사회복지사업	24.5	24.6	46.9	46.8
	오락문화운동서비스업	25.3	26.0	46.4	46.8
	기타서비스업	25.5	26.0	48.2	46.6
* 자료 □ 노동부, 소규모사업체근로조건실태조사, 임금구조기본통계조사 원자료.

다음으로, 4인 이하 사업장의 사회복지 노동자들의 주휴일 실시 현황을 보면, 주 1일이 전체의 절반(54.5%)을 차지하고 있는 것으로 나타났다(<표 2-8> 참조). 실제로 2004년 12월 현재 통계청 KOSIS 자료에 의하면 사회복지부문 중 생활시설의 경우 3분의 2 이상은 주휴일을 실시하지 않았으며, 이용시설의 80%는 주휴일이 월 4∼5회 정도인 것으로 나타났다. 이것은 사회복지 시설 중 생활시설의 경우 안정적인 인력확보와 교대제(2교대 □ 3교대)가 정착되지 않는 이상 노동자들의 열악한 노동조건에서 벗어 날 수 없는 조건을 보여주는 것이다.

<표 2-8> 주요 산업 및 사회복지업 4인 이하 사업장 주휴일 실시현황(2003년, 단위:%)

		전체	1주1일	2주1일	3주1일	4주1일	기타
전체		100.0	68.7	10.5	0.1	0.9	19.6
산업	광업	100.0	100.0
	제조업	100.0	90.1	1.7		0.4	7.7
	전기가스수도사업	100.0
	건설업	100.0	89.7	1.7			8.6
	도소매업	100.0	80.4	7.3		0.5	11.7
	숙박음식점업	100.0	35.1	38.4	0.7	3.3	22.5
	운수업	100.0	77.1	5.7			17.1
	통신업	100.0	80.0				20.0
	금융보험업	100.0	45.2				54.8
	부동산임대업	100.0	69.6	2.2			28.3
	사업서비스업	100.0	70.1	2.6			27.3
	교육서비스업	100.0	33.0				67.0
	보건업	100.0	91.4	1.2			7.4
	사회복지사업	100.0	54.5				45.5
	오락문화운동서비스업	100.0	65.7	5.7		2.9	25.7
	기타서비스업	100.0	76.5	5.0	0.6		17.9
* 자료 □ 노동부, 소규모사업체근로실태조사 원자료(2003년 10월)

<표 2-9> 주요 산업 및 4인 이하 사회복지부문 사업장 휴가 실시현황(2003년, 단위:%,일)

		하계휴가		경조휴가			연차휴가
		실시비율	평균일수	실시비율	유급	무급	실시비율	평균일수
전체		88.9	3.6	77.3	68.9	8.4	11.8	1.0
산업	광업	100.0	3.1	100.0	100.0			1.4
	제조업	95.3	3.7	85.8	78.2	7.7	7.3	0.6
	전기가스수도사업		2.4	100.0	100.0		5.8
	건설업	93.1	3.6	86.4	76.3	10.2	10.2	0.6
	도소매업	95.4	3.7	76.0	69.5	6.6	8.0	0.6
	숙박음식점업	67.5	2.3	67.7	55.3	12.3	7.3	0.6
	운수업	88.9	3.4	83.3	75.0	8.3	13.9	1.4
	통신업	80.0	3.0	80.0	75.0	5.0	20.0	2.2
	금융보험업	93.8	4.4	87.5	78.1	9.4	65.6	6.6
	부동산임대업	87.0	3.3	78.3	69.6	8.7	19.1	1.6
	사업서비스업	94.8	4.4	82.1	74.4	7.7	14.1	1.0
	교육서비스업	93.2	4.9	72.7	65.9	6.8	8.0	0.6
	보건업	97.6	3.9	75.3	70.4	4.9	8.6	0.8
	사회복지사업	95.5	6.1	81.8	77.3	4.5	22.7	2.4
	오락문화운동서비스업	82.4	3.3	76.5	64.7	11.8	11.8	1.0
	기타서비스업	91.1	4.2	79.3	70.6	8.9	22.9	2.0
* 자료□ 노동부, 소규모사업체근로실태조사 원자료(2003년 10월)

<표 2-9>을 보면 알 수 있듯이, 사회복지부문의 4인 이하 사업장 중 하계휴가는 95.5%가 실시하고 있었으며, 평균휴가 일수는 6일 정도 실시하고 있는 것으로 나타났다. 한편 경조휴가의 실시비율은 81.8%였으며, 유급휴가가 77.3%로 나타났다. 하지만 연차휴가의 경우 실시 비율은 22.7%에 불가했으며, 그나마 연차휴가 일도 2.4일 정도밖에 되지 않는 것으로 나타났다.

3) 사회보험 및 부가급여

2004년 8월 현재 공공부문 비정규직 노동자들의 사회보험 및 부가급여 적용실태를 살펴보면 대부분의 사회보험 적용률은 40% 내외였으며, 퇴직금 및 보너스는 30% 미만인 것으로 나타났다. 공공부문 중 사회복지부문 비정규직 노동자들의 사회보험 적용율은 35%∼40% 정도였으며, 퇴직금(20.5%)과 상여금(19.8%)은 20%에 불과 한 것으로 나타났다(<표 2-10> 참조). 한편 사회복지부문에서 4인 이하 사업장의 퇴직금 지급률은 51.5%로 4인 이하 사업장 평균(52%)에 조금 못 미치는 것으로 나타났다([그림 2-2] 참조).

<표 2-10> 공공 및 사회복지부문 비정규직의 사회보험 및 부가급여 적용률(단위: %)

중-소분류	국민연금	건강보험	고용보험	퇴직금	상여금
공공부문	42.44	45.19	38.72	27.78	22.96
전기,가스 및 증기업	76.3	84.12	68.94	64.2	12.52
수도사업	32.82	32.82	32.82	14.27	14.27
육상운송 및 파이트라인 운송업	47.28	51.28	45.44	27.66	22.63
수상운송업	57.03	65.21	48.88	24.79	29.77
항공운송업	87.08	87.08	87.08	87.08	87.08
여행알선, 창고 및 운송관련 서비스업	55.32	56.7	48.27	36.53	28.2
통신업	38.44	43.06	41.75	28.91	26.12
금융업	73.39	72.09	64.91	60.03	52.01
보험 및 연금업	19.84	21.91	18.18	8.17	6.6
금융 및 보험관련 서비스업	70.83	75.77	72.63	46.27	44.32
연구 및 개발업	86.63	90.09	86.58	70.97	68.64
공공행정, 국방 및 사회보장 행정	36.58	39.54	29.9	20.44	19.77
교육서비스업	33.61	35.18	27.74	23.04	15.95
보건업	64.73	70.31	61.97	38.1	34.63
사회복지사업	35.26	38.93	41.49	20.56	19.84
하수처리, 폐기물처리 및 청소관련 서비스업	52.57	67.46	59.82	34.22	31.96
국제 및 외국기관	81.01	100	92.55	81.01	100
* 자료□ 통계청, 경제활동인구조사 부가자료 원자료(2004년).

[그림 2-2] 4인 이하 사업장의 퇴직금 지급여부(2003년, 낮은 순서)

* 자료 □ 노동부, 소규모사업체근로조건실태조사 원자료(2003년 10월)

* 주   □ 퇴직금 지급여부는 전체 산업 중 평균 이하인 곳만 표기, 평균 이상의 산업을 보면 광업(64.4%), 제조업(64.4%), 전기가스수도사업(84.2%), 건설업(61.4%), 도소매업(54.4%), 운수업(59.5%), 금융보험업(87.6%), 부동산임대업(60.5%), 사업서비스업(65.3%), 보건업(78.9%), 기타서비스업(57.2%)임.

3. 사회복지부문 노동자 조직화 현황

2004년 8월 현재 공공부문 노동자 중 노동조합에 가입한 노동자는 21.4%가 조직되어 있는 것으로 파악되고 있다. 이중 비정규직 조직률은 6.9%로 정규직(31.0%)의 5분의 1에 불과한 것으로 나타났다. 한편 사회복지부문 노동자들의 조직률은 공공부문에서 가장 낮은 3.64%였으며, 비정규직(3.21%)과 정규직(4.29%)의 조직률은 다른 부문에 비해 차이가 적은 것으로 나타났다(<표 2-11> 참조).

<표 2-11> 공공부문 및 사회복지부문 노동자 조직화 현황

중-소분류	공공부문	정규직	비정규직
	조직률	조직률	조직률	유노조 비율	가입자격 비율	유자격자 가입률
공공부문	21.46	31.02	6.96	23.11	10.34	67.31
전기,가스 및 증기업	54.93	67.82	2.26	47.27	2.26	100.00
수도사업	13.93	18.28	0.00	21.41	0.00	0.00
육상운송 및 파이트라인 운송업	49.69	67.16	25.72	43.66	29.82	86.27
수상운송업	12.80	14.68	9.26	17.42	9.26	100.00
항공운송업	45.90	47.05	37.16	62.12	37.16	100.00
여행알선, 창고 및 운송관련 서비스업	26.42	34.59	13.64	23.05	17.26	79.03
통신업	35.08	49.83	9.23	28.77	9.98	92.48
금융업	41.91	52.77	14.49	61.19	22.90	63.28
보험 및 연금업	12.72	41.18	1.51	17.43	2.53	59.61
금융 및 보험관련 서비스업	32.62	40.67	13.83	40.77	26.51	52.15
연구 및 개발업	16.99	20.89	11.18	46.48	30.99	36.09
공공행정, 국방 및 사회보장 행정	8.22	9.81	2.75	14.43	3.26	84.58
교육서비스업	12.91	23.37	2.37	13.96	5.14	46.08
보건업	17.75	25.46	3.41	19.04	9.35	36.47
사회복지사업	3.64	4.29	3.21	8.07	3.21	100.00
하수처리, 폐기물처리 및 청소관련 서비스업	13.22	14.71	10.34	16.67	12.70	81.40
국제 및 외국기관	65.59	69.83	51.31	58.76	58.76	87.32
* 자료□ 통계청, 경제활동인구조사 부가자료 원자료(2004년).

사회복지부문 비정규직 노동자가 노동조합이 있는 사업장에 속하는 비율은 8.0%로 나타났으나, 조합원 자격이 부여되는 비율은 3.21%로 상당부분이 조합자격이 부여되지 않는 것으로 파악되고 있다. 하지만 노동조합 가입 자격이 있는 사회복지부문의 비정규직 중 가입률은 100%인 것으로 나타났다. 따라서 사회복지부문에서 노동조합이 존재하고 노동조합 가입자격이 부여되면 비정규직 조직화의 여지는 매우 높은 것으로 보여진다(<표 2-11> 참조).

<표 2-12> 공공부문 및 사회복지부문 비정규직 조직률과 조직확률(단위: %, 명)

중분류	실제 비정규직 조직률	예측 비정규직 조직확률	차이	최대조직가능 조합원수
공공부문 전체	6.86	22.80	15.94	310,144
전기,가스 및 수도사업	1.67	29.22	27.55	4,126
운수업	22.39	44.89	22.50	111,459
통신업	9.23	34.66	25.43	27,569
금융 및 보험업	6.48	23.26	16.78	72,401
사업서비스업	3.53	21.59	18.06	171,126
공공행정, 국방 및 사회보장행정	2.75	17.11	14.36	29,214
교육서비스업	2.37	15.28	12.91	90,567
보건 및 사회복지사업	3.35	18.19	14.84	39,825
국제 및 외국기관	51.31	30.54	-20.77	1,672
* 자료□ 통계청, 경제활동인구조사 부가자료 원자료(2004년).

일반적으로 대규모 사업장에 비해 소규모 사업장의 비정규직 비율은 높으나 조직화는 미비하다. 실제로 공공부문 중 보건 및 사회복지부문의 비정규직 조직률은 3.35%로 공공부문 전체 비정규직 조직률(6.86%)보다 낮았으며, 최대 조직 가능한 조합원수는 3만9천8백명 정도였다. 또한 보건 및 사회복지부문의 예측 비정규직 조직률은 18.19%로 교육서비스업(15.28%)과 공공행정 및 사회보장행정(17.11%) 다음으로 가장 낮은 것으로 나타났다(<표 2-12> 참조).

) 실제로 2004년 8월 현재 사업장 규모별에 따른 비정규직 비율을 보면 5인 미만 사업장이 92.7%로 가장 높으며, 그 다음으로 10인 미만 사업장 73.5%, 30인 미만 56.2% 순이다. 노동조합 조직률 또한 5인 미만(0.5%)과 10인 미만(1.04%), 30인 미만(2.52%) 순이다(통계청, 경제활동인구조사 부가자료 원자료, 2004년).

제4장 사회복지 노동자들의 노동환경 실태조사

이 장에서는‘보육, 사회복지, 자활 노동자들의 노동환경 실태조사’결과를 정리한 것이다. 이번 조사는‘사회복지 노동자들의 노동조건 개선 방안’에 대한 노동자들의 실태조사를 목적으로 하였다. 여기에서는 우선 설문조사를 개관하고 각 주제별로 노동환경에 대한 노동자들의 반응과 의식을 살펴본다.

1. 자료 구성 및 방법

1) 자료 구성

설문조사 범주와 설문지 구성은 사회복지 노동자들의 □임금 및 노동조건, □비정규직 문제, □직장생활, □노동조합 활동, □개별 주체 현황(보육, 자활)으로 구성되어 있으며, 이 5가지 영역을 중심으로 구체적 설문문항을 구성했다(<표 3-1> 참조).

<표 3-1> 설문지 주요문항 구조

부문 내용	설문조사 주요항목 및 내용
1. 임금 및 노동조건	(1)월 평균 임금(기본급, 총액), (2)수당 종류, (3) 근로계약서 작성, (4) 사회보험 및 부가급여, (5)노동조건(근무형태, 노동시간, 수당 지급형태), (6) 휴가제도
2. 비정규직	(1)비정규직 현황, (2)비정규직 고용여부, (3)동일노동 여부, (4)비정규직 처우개선
3. 직장생활	(1)직장생활 만족도, (2)타 직장 경험 여부, (3)이직 여부
4. 노동조합 활동	(1)노동조합의 역할 및 성격, (2)노동조합의 과제, (3)노조 필요성 및 가입여부, (4)노조 활동 참여도
5. 개별 주체 현황	(1)보육 - 아동 연령, 중식비 처리 여부, 평가 인증제 (2)자활 - 단체협약 사항, 자활업무 애로사항, 업무 불만족

2) 변수 조작

본 설문조사의 일부 문항들은 연구분석의 편이성을 위해 응답자의 견해를 계수화(평균점수, 5점 척도)하여 변수들을 조작하였다. 이 변수들을 조작한 설문 항목에서 (+)의 값은 해당 주체의 상대적 비중이 높은 값(긍정적)을 의미하며, (-)의 값은 해당 주체의 상대적 비중이 낮은 값(부정적)을 의미한다. 그리고 자료분석 시 활용한 설명변수로는 시설형태, 고용형태, 성별, 노조유무 등을 선정하였다. 한편, 표본 수와 각 변수별 응답자수의 차이인 무응답인 결측값(missing)은 제외하였다.

3) 조사방법 및 특징

(1) 조사 대상 및 방법

우선, 본 조사의 표본은 2006년 4월 현재 민주노총 공공연맹 산하 사회복지정책소위원회에 소속된 보육, 자활, 서경사복, 광주전남공공서비스노조에 소속되어 있는 사업장의 조합원과 비조합원 그리고 무노조 사업장의 노동자들을 조사대상으로 하였다.  설문조사는 2006년 4월 10일∼5월 11일까지 약 한달 동안 보육, 사회복지, 자활 노동자들을 대상으로 하여 673부가 수거되었다. 본 조사의 표본 추출은 조합원과 비조합원, 정규직과 비정규직 노동자들의 반응과 의식을 파악하기 위해 노동조합이 없는 사업장을 임의(무작위)로 선택했다. 한편 자료수집은 해당 노조와 노동자들이 배포한 자기 기입식 설문응답 자료를 사용하였다.

(2) 자료처리

본 설문조사의 실사과정은 노동조합 조합원들을 대상으로 파일럿 테스트(Pilot Test) 과정을 거친 후 □설문지 배포, □설문지 작성, □설문지 회수 과정을 거쳤으며, 수거된 유효 설문지에 대해서는 거쳐 SPSS/PC+ 12.0 통계 패키지로 분석하였다.

2. 조사 개요

1) 표본 분포

본 설문조사 대상의 표본 분포는 <표 3-2>와 같다. 첫째, 설문조사의 일부 표본은 과소대표 되었는데, 과소대표 된 표본을 시설 및 주체별로 살펴보면 보육, 사회복지 노동자들이다. 이들은 해당 시설 노동자 규모에 비하여 상대적으로 표본의 모집단 자체가 적어 과소대표를 피할 수 없었다. 실제로 사회복지(생활)와 보육(민간)의 경우 대부분이 4인 이하 사업장인데, 본 표본에서 이들은 많이 포함되지 못했다. 둘째, 설문조사 대상의 지역과 시설 형태에 따른 문제점이다. 일반적으로 사회복지 시설의 임금 및 노동조건은 시설간 편차가 크다. 하지만 본 연구조사에서는 사회복지 시설 및 기관의 경우 대부분이 상대적으로 임금 및 노동조건이 좋은 이용시설이었다. 한편 사회복지 시설의 경우 광주 지역을 제외하고 표본이 모두 서울, 인천, 경기지역이었다.

2) 표본의 일반적 속성

본 설문조사에 응답한 조사대상의 특징을 응답자의 속성별(단위사업장, 고용형태, 성별, 근속년수, 연령대, 조합원 유무, 시설 형태 등)로 살펴보면 <표 3-2>와 같다.

(1) 인구학적 특성

본 설문조사에 응답한 사회복지 노동자들의 성비는 산업별 특성을 반영하듯이 여성(74.5%)이 남성(25.4%)보다 3배정도 많았다. 또한 설문에 응답한 노동자들 중 기혼자(48.6%)와 미혼자(50.7%)의 비율은 커다란 차이 없었다. 연령별 분포를 보면 30대가 절반(48%) 가량 차지하고 있었으며, 그 다음으로 20대(36.5%), 40대 이상(15.6%) 순으로 나타났다. 응답자들의 최종학력은 대졸이 54.3%로 가장 많았으며, 그 다음으로 전문대졸(26.2%), 고졸(12.1%), 대학원졸(7.3%) 순이다(<표 3-2> 참조).

<표 3-2> 자료의 일반적 속성Ⅰ(N=673, 단위□ %, 명)

		%	명
성별	여 성	74.6%	501
	남 성	25.4%	171
혼인여부	미 혼	50.7%	340
	기 혼	48.6%	326
	기 타	.7%	5
연령대	20대	36.5%	244
	30대	48.0%	321
	40대 이상	15.6%	104(50대 22명)
최종학력	고졸이하	12.1%	81
	전문대졸	26.2%	175
	대 졸	54.3%	363
	대학원졸	7.3%	49
* 주□ 사회복지부문 노동자들의 평균 부양 가족수(본인 제외)는 1.6명이며, 시설별로는 보육 1.7명, 자활 1.6명, 사회복지 1.3명 임.

(2) 작업장 특성

본 설문조사에 응답한 사회복지 노동자들의 분포를 시설 형태별로 구분해 보면 자활 노동자들이 38.2%로 가장 많고, 그 다음으로 보육(32.2%), 사회복지(29.6%) 순으로 나타났다. 고용형태별로 살펴보면 비정규직(17.9%)에 비해 정규직(82.1%)이 4배가량 많은 것으로 나타났다. 한편 근속경력을 범주별로 구분해 보면 3-4년 미만의 노동자(31.7%)가 가장 많았으며, 그 다음으로 2년 미만(28.9%), 2-3년 미만(16.5%), 5-10년 미만(16%) 등의 순으로 나타났다. 시설 내 담당 업무별 특성에 따라서는 사회복지 노동자들의 경우 사회복지사(57.1%), 자활은 사업단(56%), 보육은 보육교사(62.8%)가 가장 많았다(<표 3-3> 참조).

<표 3-3> 자료의 일반적 속성Ⅱ(N=673, 단위□ %, 명)

				%	명
시설 형태	보육			32.2%	217
	자활후견기관			38.2%	257
	사회복지			29.6%	199
고용형태	[정규직]			82.1%	544
	[비정규직]		비정규직 전체	17.9%	119
			기간제 노동자	16.0%	106
			단시간 노동자	1.5%	10
			용역 노동자	.3%	2
			기타	.2%	1
근속년수	1년 미만			3.3%	17
	1 - 2년 미만			25.6%	133
	2 - 3년 미만			16.5%	86
	3 - 4년 미만			31.7%	165
	4 - 5년 미만			2.3%	12
	5 -10년 미만			16.0%	83
	10년 이상			4.6%	24
담당업무	사회 복지	사회복지사 업무		57.1%	133
		사무(회계/전산 등)		6.1%	21
		특수교사		4.5%	9
		치료사		6.1%	12
		상담심리사		0.5%	1
		직업재활사		7.6%	15
		간호사		2.0%	4
		기능직(운전/안전/관리/취사 등)		4.0%	8
		기타		7.1%	14
	자활 후견 기관	사업단		56%	144
		총괄		14%	36
		사무(회계/전산/총무)		7.8%	20
		전담인력/기금담당		8.6%	22
		기타		3.5%	9
	보육	보육교사		62.8%	135
		사무(회계/전산 등)		0.5%	1
		취사		2.3%	5
		운전		-	-
		특수교사		1.9%	4
		기타		3.7%	8
시설 위치	대도시			53.5%	359
	중소도시			34.1%	229
	읍면지역			12.4%	83
시설지역	서 울			27.8%	187
	인 천			6.1%	41
	부 산			8.8%	59
	대 구			.9%	6
	광 주			10.3%	69
	대 전			.4%	3
	울 산			2.7%	18
	경 기			15.6%	105
	강 원			3.0%	20
	경 남			4.9%	33
	경 북			1.2%	8
	충 남			8.0%	54
	충 북			3.1%	21
	전 남			1.0%	7
	전 북			6.2%	42

			%	명
시설 형태 및 종류	사회복지 이용시설	종합사회복지관	36.5%	72
		장애인복지관	43.1%	85
		노인복지관	5.1%	10
		기타	5.6%	11
	사회복지 생활시설	아동복지시설
		노인복지시설	4.6%	9
		여성복지시설	0.5%	1
		부랑인시설
	자활후견기관	자활후견기관	94.1%	241
		청소년자활지원관	3.5%	9
		협회 및 지부 사무처	2.0%	5
	보육	국공립	13.1%	28
		사회복지법인	9.3%	20
		기타법인	2.8%	6
		법인 외(단체)	0.5%	1
		민간개인	47.2%	101
		직장	3.7%	8
		가정(놀이방)	2.3%	5
		공동육아시설	9.8%	21
		기타	3.3%	7
모법인 형태	사회복지법인		32.1%	176
	종교법인		27.1%	149
	학교법인		12.4%	68
	시민사회단체		14.9%	82
	기타		13.5%	74

사회복지부문 시설의 형태에 따라 구분해 보면 사회복지의 경우 이용시설인 장애인 복지관(43.1%)과 종합사회복지관(36.5%)이 약 80% 정도 차지하고 있었으며, 생활시설은 5%(노인 4.6%, 여성 0.5%)에 불과했다. 보육시설의 경우 민간개인이 절반가량(47.2%) 차지하고 있었으며, 그 다음으로는 국공립(13.1%)으로 나타났다. 사회복지 시설을 모법인 형태별로 구분해 보면 사회복지법인(32.1%)과 종교법인(27.1%)이 절반 정도차지 했다. 한편 시설이 속한 지역으로는 대도시가 53.5%(서울 27.8%, 인천 6.1%)였으며, 중소도시(34.1%), 읍면지역(12.4%) 순으로 나타났다(<표 3-3> 참조).

(3) 노동조합 특성

본 설문조사에 응답한 노동자들의 노조 가입 유무를 살펴보면 시설별, 고용형태별, 연령별, 혼인여부에 따른 노조가입 분포에는 커다란 차이가 없었다. 먼저, 노동조합에 가입한 조합원(50.7%)과 비조합원(49.3%)의 비율은 거의 같았으며, 고용형태에 따른 노조 가입 유무에 있어서도 노조에 가입한 정규직(50.6%)과 비정규직(42.4%)의 비율 또한 별반 차이가 없었다. 다만, 근속년수와 성별에 있어서는 노조 가입 분포에 약간 차이가 있었다. 설문에 응답한 노동자들 중 근속년수가 4년 미만인 노동자들 보다 4년 이상인 노동자들이 노동조합에 가입한 비율이 조금 더 높은 것으로 나타났다. 또한 성별로 보면 여성(45.3%)보다 남성(66.7%)이 노조에 가입한 비율이 조금 더 높은 것으로 나타났다(<표 3-4> 참조).

<표 3-4> 자료의 일반적 속성Ⅲ(N=673, 단위□ %, 명)

		조합원		비조합원		%	명
시설형태	보육	38.9%	84	61.1%	132	100.0%	216
	자활	58.4%	150	41.6%	107	100.0%	257
	사회복지	53.5%	106	46.5%	92	100.0%	198
계		50.7%	340	49.3%	331	100.0%	671
고용 형태	정규직	52.4%	285	47.6%	259	100.0%	544
	비정규직	42.4%	50	57.6%	68	100.0%	118
계		50.6%	335	49.4%	327	100.0%	662
연령대	20대	41.7%	101	58.3%	141	100.0%	242
	30대	57.3%	184	42.7%	137	100.0%	321
	40대	51.2%	42	48.8%	40	100.0%	82
	50대	45.5%	10	54.5%	12	100.0%	22
계		50.5%	337	49.5%	330	100.0%	667
근속 년수	1년 미만	43.8%	7	56.3%	9	100.0%	16
	1-2년 미만	48.1%	64	51.9%	69	100.0%	133
	2-3년 미만	54.7%	47	45.3%	39	100.0%	86
	3-4년 미만	54.5%	90	45.5%	75	100.0%	165
	4년-5년 미만	66.7%	8	33.3%	4	100.0%	12
	5년-10년 미만	73.5%	61	26.5%	22	100.0%	83
	10년 이상	75.0%	18	25.0%	6	100.0%	24
계		56.8%	295	43.2%	224	100.0%	519
성별	여성	45.3%	226	54.7%	273	100.0%	499
	남성	66.7%	114	33.3%	57	100.0%	171
계		50.7%	340	49.3%	330	100.0%	670
혼인여부	미혼	44.7%	151	55.3%	187	100.0%	338
	기혼	56.4%	184	43.6%	142	100.0%	326
	기타	100.0%	5			100.0%	5
계		50.8%	340	49.2%	329	100.0%	669

3. 사회복지 노동자들의 노동환경 실태조사 결과

본 설문조사에서 사회복지 노동자들의 노동환경에 대한 반응과 의식은 고용 및 노동조건과 비정규직 문제로 구분하여 살펴볼 것이다.

1) 고용과 취업

(1) 고용

[그림 3-1]은 사회복지 노동자 및 예비 노동자들이 사회복지 시설에 취업 경로에 대한 의견을 정리한 것이다. 우선, 사회복지 노동자들은 현재의 사회복지 시설에 들어오게 된 이유로 “학업 및 전공을 살리고 싶어서”(35.1%)를 꼽았다. 그 다음으로는“보람되고 매력이 있을 것 같아서”(24.9%), “주위 아는 사람의 권유로”(23.2%) 등의 순으로 나타났다.

[그림 3-1] 사회복지 시설 취업 경로 및 이유

) 사회복지 예비 노동자들은 현장의 노동자들과는 다소 차이가 있지만 사회복지 시설에 취업하려는 이유는 동일한 반응으로 나타났다. 한편 예비 사회복지 종사자(전공 학생)들은 사회복지 시설 및 기관에 취업하지 않으려는 이유로“수입이 적어서”(36.1%)를 가장 많이 꼽았으며, 그 다음으로 “다른 취업 준비 때문에”(22.2%), “일이 힘들어서”(16.7%), “전망과 비전부재”(13.9%), “열악한 후생복지”(8.3%), “시설 및 기관 대상자와의 갈등”(2.8%) 순으로 나타났다.

* 주 □ 1) 본 설문 문항은 2006년 5월 동일한 시기에 현 사회복지 종사자와 예비 종사자들을 대상으로 한 것임. 현 종사자들은 단수 응답을 택하게 했으며, 예비종사자들에게는 1,2순위 복수응답(192명)을 하도록 했음.

2) 예비 종사자(사회복지 전공자)는 부천의 C 대학 주·야간 사회복지 전공 3, 4학년을 대상으로 설문조사를 한 것이며, 설문에 응답한 대학생은 112명임.

하지만 사회복지부문 노동자들이 사회복지 시설에 취업하는 이유는 시설에 따라 다소 차이가 있었다. <표 3-6>을 보면 알 수 있듯이, 자활 노동자들은 사회복지 시설에 들어온 이유로“주위 아는 사람의 권유”(29.9%)가 가장 많았다. 하지만 보육(34.5%)과 사회복지(54.3%) 노동자들은“학업 및 전공을 살리고 싶어서”라는 의견이 가장 많았다. 이것은 노동시장의 특성에 보면 사회복지 및 보육시설 자체가 해당 분야의 전문성(자격증)을 담보하고 있어야만 취업 시장으로의 진입장벽을 통과할 수 있는 것에 비해, 자활은 저소득층의 자활지원사업을 업무로 하는 데 있어 노동시장의 특성보다는 자활 현장의 운동성이 보다 강조되었기 때문으로 해석할 수도 있다.

) 자활사업은 1970∼80년대 도시 지역빈민운동에서 성장한 생산공동체운동의 일부가 자활지원센터로 발전하고, 또 빈곤층이 양산되던 IMF 구제금융 시기에 국기법 제정과 자활후견기관의 제도화가 함께 이루어졌던 맥락과 관련이 있다. 자활사업은 2000년 제정된 국민기초생활보장법(국기법)에 따라 기초생활보장수급자 중 □근로능력이 있고 실직상태에 처한□ 수급자에게 고용 및 복지 서비스를 제공하는 사업으로 제도화되었다. 기초법 9조 5항의 □자활사업에 참여하는 조건으로 생계급여를 실시□한다는 조항을 근거로 실시한다는 점에서 노동연계형(workfare) 복지정책의 대표적 프로그램으로 자리매김하게 되었다.

<표 3-6> 사회복지부문 노동자들이 시설 및 기관에 들어 온 이유(교차표)

구분		주위 아는 사람의 권유로	학업 및 전공을 살리고 싶어서	일이 보람되고 매력이 있을 것 같아서	지역사회운동을 하고 싶어서	다른 대안이 없이 취업에 직면해서	기타
보육	정규직	22.2%	34.6%	22.9%	5.2%	11.1%	3.9%
	비정규직	30.0%	34.0%	16.0%	2.0%	16.0%	2.0%
	계	24.1%	34.5%	21.2%	4.4%	12.3%	3.4%
자활	정규직	29.5%	18.1%	28.6%	16.2%	4.3%	3.3%
	비정규직	31.7%	34.1%	24.4%	4.9%	2.4%	2.4%
	계	29.9%	20.7%	27.9%	14.3%	4.0%	3.2%
사회 복지	정규직	12.3%	54.4%	26.3%	2.3%	3.5%	1.2%
	비정규직	15.4%	53.8%	23.1%		7.7%
	계	12.7%	54.3%	25.9%	2.0%	4.1%	1.0%

(2) 근로계약

<표 3-7>은 사회복지부문 노동자들의 근로계약서 작성 여부에 대한 의견을 정리한 것이다. 일반적으로 노동자들이 사업장에 취업할 경우 근로계약서를 작성하도록 되어 있다. 그런데 이번 설문조사 결과를 보면 사회복지 노동자들 10명 중 6명(60.9%)은 현 시설에 취업시“근로계약서를 작성했다”고 응답한 반면, 10명 중 4명(40%)은“근로계약서를 작성하지 않았다”고 응답했다. 특히 보육 노동자들의 절반(51.5%) 가량은 근로계약서를 작성하지 않은 것으로 나타났다. 이는 사회복지 시설이 근로기준법이 미치지 못하고 있는 4인 이하 영세사업장이 많다는 점과 일정한 상관관계가 있다.

<표 3-7> 사회복지부문 노동자들의 근로계약 작성 여부

	근로계약 작성						근로계약 미작성
	정규직		비정규직		계		정규직		비정규직		계
보육	34.0%	70	14.6%	30	48.5%	100	41.3%	85	10.2%	21	51.5%	106
자활	51.6%	129	11.2%	28	62.8%	157	32.8%	82	4.4%	11	37.2%	93
사회복지	59.7%	117	11.7%	23	71.4%	140	27.0%	53	1.5%	3	28.6%	56
계	48.5%	316	12.4%	81	60.9%	397	33.7%	220	5.4%	35	39.1%	255

2) 노동상태와 노동환경

일반적으로 사회복지부문 노동시장의 구조적 특징은 직업의 이동성과 노동조건이 열악하다는 것이다. 이러한 이유 중 하나는 사회복지부문 노동시장 자체가 저임금, 장시간 노동, 복리후생 등의 노동조건이 열악하기 때문이다. 따라서 본고에서는 사회복지부문 노동자들의 시설 및 고용형태와 성별 그리고 노조유무에 따른 노동조건의 차이를 검토해 볼 것이다.

(1) 노동상태

<표 3-8>을 보면 알 수 있듯이, 사회복지부문 노동자들의 평균 연령과 부양가족 수는 보건의료 노동자들과 차이가 없었으나, 노동시간 및 임금은 열악한 것으로 나타났다. 첫째, 사회복지부문 노동자들의 평균 근속은 43.2개월로 보건의료 노동자들(99.4개월, 간호사 77.8개월)에 비해 2배정도 짧은 것으로 나타났다. 사회복지부문 노동자들 중에서도 평균근속은 사회복지 노동자(54.5개월)들이 가장 높았으며, 보육(43.5개월)과 자활(35.5개월) 노동자들은 상대적으로 10-20개월 정도 근속기간이 짧은 것으로 나타났다. 사회복지 노동자들의 근속은 고용형태에 있어서도 차이가 있었는데, 비정규직의 평균 근속은 37개월로 정규직(44.2개월)에 비해 8개월 정도 짧았다. 둘째, 사회복지부문 노동자들의 주당 평균 노동시간(49시간)은 보건의료(45.2시간)에 비해 5시간 정도 많았으나, 임금은 사회복지 노동자들(136만원)이 보건의료(299만원)에 비해 2배 이상 적은 것으로 나타났다.

<표 3-8> 사회복지 및 보건의료 노동자들의 일반적인 노동조건 및 노동상태 비교

구분			월평균 임금	평균근속 기간(개월)	평균 연령	주당평균 노동시간	주당평균 연장근로	부양 가족 수	이직 회수
사회 복지	시설 형태	보육	105.2	43.5	33.2	53.9	9.9	2.7	2.2
		자활	143.2	35.5	33.6	47.3	7.3	2.2	2.3
		사회복지	159.0	54.5	31.9	46.0	6.0	2.2	2.0
		계	136.1	43.6	33.0	49.0	7.8	2.4	2.2
	고용 형태	정규직	143.4	44.2	32.8	49.5	8.0	2.3	2.2
		비정규직	105.4	37.0	33.6	46.0	6.2	2.7	2.3
		계	136.5	43.2	32.9	48.7	7.7	2.4	2.2
보건 의료	직종형태	간호사	297.1	77.8	29.3	45.4		2.1
		사무행정	302.8	134	34.4	43.8		2.8
		계	299.2	99.4	32.7	45.2		2.5
	고용 형태	정규직	306.2	103	32.7	44.9		2.5
		비정규직	176.3	33.8	30.7	48.2		2.2
		계	299.1	99.5	32.7	45.2		2.5
* 주 □ 1) 보건의료는『보건의료노조 임금·단협 요구 및 의식 실태조사』(2006). 2) 보건의료 직종은 총 16개 직종 중 2개 직종(간호사와 사무행정)만을 대조함, 고용형태에서는 직접/간접/특수고용 비정규직 중 직접고용 비정규직을 의미함.

(2) 노동환경

사회복지 노동자들의 일반적인 노동환경 실태를 살펴보기 위해서는 임금, 노동시간, 복리후생 등의 노동조건뿐만 아니라, 고용안정과 직장생활 및 업무 성격 등도 함께 다룰 필요가 있다. 첫째, 사회복지부문 노동자들의 노동 실태조사 결과 노동자들은 직장생활 및 고용에는 만족하고 있었으나, 그 밖의 노동조건(임금, 복리후생, 노동시간, 휴가제도, 업무, 노동강도)에 대해서는 만족하지 못하고 있었다(<표 3-9>, [그림 3-2,3,4]). <표 3-9>를 보면 알 수 있듯이, 사회복지 노동자들은 직장생활과 고용안정을 제외하고 다른 항목들은 모두 부(-)의 값으로 나타났다. 구체적으로 노동자들의 불만은 임금(-1.0678), 복리후생(-.7617), 노동강도(-.3333) 및 업무성격(-.3333), 휴가제도(-.2454), 노동시간(-.1850) 순으로 나타났으며, 시설 형태에 따라서는 통계적으로 유의미한 차이가 있었다.

<표 3-9> 사회복지부문 노동자들의 노동환경에 대한 인식

구분		노동환경 만족도 종합	노동 시간(a)	임금 (b)	복리 후생(c)	휴가 제도(d)	직장 생활(e)	고용 안정(f)	노동 강도(g)	업무 성격(h)
시설 형태	보육	-.6863	-.9249	-1.2500	-1.0474	-.9581	.0613	.2654	-.8075	-.5972
	자활	-.2329	.1654	-1.0551	-.7913	-.2282	.3676	.1265	.1265	-.1111
	사회복지	-.1741	.1616	-.8889	-.4192	.7415	.1717	.2071	-.0455	-.3350
	계	-.3896***	-.1850***	-1.0678***	-.7617***	-.2454***	.2112**	.1949	-.3323***	-.3333***
고용 형태	정규직	-.3743	-.2323	-1.0764	-.7612	-.1724	.2071	.3682	-.3903	-.3221
	비정규직	-.4750	.0171	-.1.0513	-.8205	-.5976	.1795	-.5812	-.0855	-.3879
	계	-.3934	-.1878*	-1.0719	-.7718	-.2535*	.2021	.1979***	-.3359**	-.3338
성별	여성	-.4110	-.2961	-1.0061	-.7434	-.3473	.1972	.2098	-.3915	-.4094
	남성	-.3047	.1462	-1.2398	-.8070	.0758	.2647	.1647	-.1520	-.1012
	계	-.3869	-.1822***	-1.0664**	-.7598	-.2506*	.2145	.1982	-.3298**	-.3308***
노조 유무	조합원	-.4366	-.1821	-.11761	-.8746	.0773	.1134	.0269	-.4478	-.3293
	비조합원	-.3400	-.1921	-.9572	-.6472	-.5771	.3098	.3692	-.2195	-.3364
	계	-.3896	-.1870	-1.0680**	-.7625**	-.2454***	.2103*	.1955***	-.3348**	-.3328
* 주 □ 1) 노동환경 만족도는 5점 척도로서 계수화 한 것이며, 계수 값(점수)이 긍정적 측면이면 (+) 값, 부정적 측면이면 (-)값으로 계수화 한 것임. 예) 매우 그렇다(2), 그렇다(1), 보통이다(0), 그렇지 않다(-1), 전혀 그렇지 않다(-2) 2) 노동환경 만족도 종합은 임금 및 노동조건 등의 8개 항목(□a+b+c+d+e+f+g+h□)을 종합한 것임. 휴가제도는 연차와 월차 휴가제도를 합하여 새로운 항목을 만든 것이며, 업무성격은 업무의 반복성 여부를 묻는 항목임.

둘째, 사회복지부문 노동자들의 노동환경에 대한 인식은 시설별, 고용형태별, 성별, 노조유무에 따라 차이가 있었다. 먼저 보육(-.9249) 노동자들은 다른 노동자들과 달리 장시간의 노동조건에 처해 있다고 응답했으며, 자활노동자들은 노동강도가 상대적으로 심하지 않다고 응답했다. 다음으로, 여성(-.3473)과 비조합원(-.5771)은 연월차휴가를 제대로 이용하지 못하는 것으로 나타났다. 반면 사회복지 노동자들의 직장생활에 대한 만족도는 정(+)의 값으로 나타났는데, 이것은 사회복지 노동자들의 취업 경로와 이유에 대한 응답과 상관관계를 갖고 있었다. 특히, [그림 3-3]을 보면 알 수 있듯이, 비정규직(-.5812)은 정규직과 달리 고용불안을 느끼고 있는 것으로 나타났으며, 복리후생, 휴가제도, 고용, 업무 성격 등에 있어서도 정규직에 비해 상대적인 만족도는 낮은 것으로 나타났다.

[그림 3-2] 사회복지부문 노동자들의 노동환경에 대한 인식

[그림 3-3] 고용형태별-시설형태별 사회복지 노동자들의 노동환경 인식 비교

이처럼 사회복지부문 노동자들은 임금 및 노동조건에 있어서 만족하지 못할 뿐만 아니라, 개별 주체들의 불만들이 높은 것을 알 수 있는데 이러한 의견은 아래의 사례를 통해서도 확인된다.

사회복지 노동의 현장을 비단 기관뿐만 아니라 사회전체라고 생각됩니다. 기본적인 근무환경 뿐만 아니라 사회에서 사회복지 전문직을 인정할 수 있도록 하는 노력도 요구되어집니다. 광범위해 질 수도 있지만 외부와의 협력이 많은 사회복지사들이 좀 더 인정받고  활기차게 교류할 수 있는 환경조성이 마련될 수 있으면 합니다(사례 1. 사회복지/여성/정규직).

부당한 대우와 노동착취가 당연하게 이루어지고 있다. 시설에서 밤늦은 야근을 할 때도 저녁 한 끼 사주는 걸로 충당한다. 시설장이 원장모임 다녀오면 더욱 교사를 조이는 그런 일들이 비일비재하다. 특히 어린이집 경우 자기 반 담당 외에 더 많은 아이들을 맡고 있을 뿐만 아니라, 우리는 몸이 아파도 하루도 쉴 수가 없다(사례 2. 보육/여성/정규직).

보육현장의 모든 사람이 한 팀으로 구성되어 일해야 하지만 보육교사가 취사부의 일 원장 심부름 등 잡다한 업무가 너무 많다. 보육 현장의 미래는 보육교사에게만 달린 것이 아니므로 아동에 대한 지원도 높이고, 시설 투자도 높이고, 보육교사에 대한 처우개선과 신분 보장도 필요하다. 무엇보다 공공성 강화를 위해 정부의 노력이 절실하다(사례 3. 보육/여성/정규직).

교사가 원장의 눈치를 보며 일을 하기 때문에 아무리 옳은 일일지라도 원장이 그르다고 한다면 어떠한 반박도 못한다. 반박했다가는 고용이 불안해지므로 일에 대한 부당함을 논하기는 힘들다(사례 4. 보육/여성/정규직).

시설장과의 관계유지가 어렵고 근무조건에 비해 너무 환경이 열악하다. 그리고 기득권자의 재량이 강하며 모든 문서가 비밀리에 이루어지고 있다(사례 5. 보육/여성/비정규직-단시간).

(3) 노동시장 이동

사회복지부문 노동자들의 노동이동은 산업간 이동보다는 산업 내 노동이동이 높은 것으로 나타났다(<표 1-6>). 그렇다면 사회복지 노동자들의 이직 및 직업 이동 경로는 어떤지 살펴볼 필요가 있다. 첫째, 사회복지부문 노동자들의 평균 이직회수는 2.2회였으며, 이직경험이 있다는 응답은 69.4%로 나타났다. 사회복지부문 노동자들의 이직 경험은 자활 노동자들이 75.4%로 가장 높았으며, 보육(69.4%)과 사회복지(56.9%) 노동자들은 자활 노동자들에 비해 상대적으로 적은 것으로 나타났다(<표 3-10> 참조). 이렇게 사회복지부문 노동자들의 이직률이 높은 이유는 상대적으로 저임금 장시간 노동가 후생복지에 기인한 측면으로 해석된다.

<표 3-10> 각 주체별 사회복지부문 노동자들의 이직조사 결과 비교

년도	보육		자활		사회복지
	이직횟수	이직 경험	이직 횟수	이직 경험	이직횟수	이직경험
2001년	1.7회(□)	39.2%(□)	-	-	-	-
2004년	-	-	-	82.5%(□)	-	-
2006년	2.2회(□)	69.4%(□)	2.3(□)	75.4%(□)	2(□)	56.9%(□)
* 주 □ □,□김종해(2001), □김현우·김종진(2004), □,□,□,□김종진(2006)

한편 사회복지 노동자들의 경우 직업이동을 보면 이전 직업에서 현 직업으로 이동할 경우 동일 직종으로 이동한 비율이 47%로 나타났다. 또한 사회복지부문 노동자들의 23.5%는 1년 이내에 이직의향이 있었는데, 현 직업에서 다른 직업으로 이동할 경우 동일 직종으로 이동할 비율이 58.5%로 나타났다. 이직 경험이 있는 노동자들 중 이전의 직장에서의 고용형태가 정규직(72.2%)이 비정규직(27.8%)보다 약 3배정도 많은 것으로 나타났다. 하지만 사회복지부문 노동자들의 직업이동 경로는 시설 형태에 따라 차이가 있었다. 보육과 사회복지 노동자들의 경우 전체 사회복지부문의 직업이동 경로와 동일한 흐름으로 나타났지만, 자활 노동자들은 이전 직종이 현 직종과 다른 비율이 71.7%였으며, 향후 동일한 직종으로 이동할 비율은 31.2%에 그쳤다. 지금까지 말한 내용을 토대로 사회복지 노동자들의 노동의 순이동을 정리하면 [그림 3-4-1∼4]와 같다.

[그림 3-4-1] 사회복지부문 노동자들의 노동의 순이동 흐름도

[그림 3-4-2] 보육 노동자들의 노동의 순이동 흐름도

[그림 3-4-3] 사회복지 노동자들의 노동의 순이동 흐름도

[그림 3-4-4] 자활 노동자들의 노동의 순이동 흐름도

<표 3-11> 타 직장 경험 여부 및 이직 의향

	타 직장 유경험자				이직 의향(1년 이내)
	정규직		비정규직		정규직		비정규직
보육	56.4%	115	18.1%	37	15.8%	30	9.5%	18
자활	63.5%	160	11.9%	30	16.7%	42	6.0%	15
사회복지	50.8%	100	6.1%	12	19.2%	38	4.0%	8
계	57.4%	375	12.1%	79	17.2%	110	6.4%	41

둘째, 사회복지부문 노동자들은 정규직이 비정규직에 비해 이직 경험이나 향후 이직 의향이 높은 것으로 나타났다. 정규직의 이직경험은 57.4%로 비정규직(12.1%)보다 4배정도 높았으며, 현 시설에서 1년 이내에 이직하려는 의향 또한 정규직(17.2%)이 비정규직(6.4%)에 비해 3배가량 높은 것으로 나타났다(<표 3-11> 참조). 이것은 사회복지 노동자들이 다른 직종에 비해 상대적 숙련도(skill asset)를 보유한 전문직이라는 것과는 대비되게 노동시장의 불안정성이 상존하고 있음을 보여준다.

<표 3-12> 사회복지부문 노동자들이 1년 이내에 이직하려는 이유(중복응답, 2개 선택)

		계		보육	자활	사회복지
□	수입이 적어서	38.7	(55)	40.4(19)	42.0(21)	33.3(21)
	근무시간이 길어서	15.5	(22)	29.8(14)	6.0(3)	11.1(5)
	승진기회 부족	11.3	(16)	2.1(1)	14.0(7)	17.8(6)
	시설 대상/참여자와의 갈등	7.0	(10)	10.6(5)	10.0(5)
	열악한 후생복지	14.8	(21)	21.3(10)	10.0(5)	13.3(6)
	동료와의 갈등	2.8	(4)	4.3(2)	2.0(1)	2.2(1)
	높은 노동강도	13.4	(19)	21.3(10)	8.0(4)	11.1(5)
	고용불안	16.2	(23)	6.4(3)	20.0(10)	22.2(10)
□	상사와의 갈등	41.5	(59)	23.4(11)	54.0(27)	46.7(21)
	직장의 전망과 비전부재	13.4	(19)	8.5(4)	10.0(5)	22.2(10)
	종사자간 차별(임금제외)	4.2	(6)	8.5(4)	2.0(1)	2.2(1)
	기타	10.6	(15)	10.6(5)	12.0(6)	8.9(4)
계		100.0	(142)	100.047()	100.0(50)	100.0(45)

셋째, 사회복지부문 노동자들의 이직 이유에 대한 의견은 시설 형태에 따라 다소 차이가 있었으나, 주된 이유로“상사와의 갈등”(41.5%)과“수입이 적어서”(38.7%)를 꼽았다(<표 3-12> 참조). 한편 보육 노동자들은“임금”(40.4%) 이외에 “근무시간이 길어서”(29.8%)라는 의견이 가장 많았다. 이는 보육 노동자들이 처한 장시간의 노동조건을 그대로 반영하고 있는 것으로 볼 수 있다. 자활 노동자들 또한 임금(42%)과 상사와의 갈등(54%)을 주요 이직 이유로 꼽았다. 이것은 자활지원사업의 특성상 다층적인 업무(사업단 진로/공동체건설/사례관리 등)를 담당하는 실무자들과 기관 상사(실장 및 관장)와의 의견충돌에 의한 것으로 해석될 수 있다. 한편 이러한 사회복지 노동자들의 이직이유에 대한 의견은 다음의 사례에서도 확인된다.

현재 근무하는 곳이 국공립인데 시에서 지원해주기 때문에 운영에 어려움이 없을 것 같으나 새로운 법 개정으로 인해 원사정이 어려움에 처하고 이에 따라 교사에게도 부담이 된 부분이 있다. 영아반의 경우 정원이 충원되지 않으면 교사 임금이 지원이 되지 않는다. 그래서 그 부담은 원이 떠 안게 되고 자연스레 교사는 이직을 할 수밖에 없는 상황이다(사례 6. 보육/여성/정규직).

자활종사자들이 열악한 환경에서 일하면서 윗사람들의 기분을 맞춰야만 인정받는 그런 환경이 빨리 없어졌으면 하는 바람입니다. 이직율이 높은 이유 중의 하나가 기관장들의 횡포라고 생각합니다(사례 7. 자활/여성/정규직).

자활사업은 예산문제로 인력이 부족하고 이로 인해 일이 너무 힘들고, 법제도적인 측면이 너무 미비하다. 현장에서는 지자체 공무원들과의 행정협조가 너무 어렵다. 지침 정리 좀 잘 해달라고 해도, 담당 부서는 이것도 안되고, 저것도 안되고 애매모호하다. 인력의 부족으로 너무 힘들다. 자활을 그만두고 싶다(사례 8. 자활/남성/정규직).

현재의 시점에서 복지의 개선이나 업무과중 해소를 위해선 보조금의 확대가 절실한데 그게 가능할지 모르겠다. 자활후견기관을 재편해서 규모를 크게 하면 가능하겠지만..., 그리고 자활사업 참여자에 맞는 사업기획이 이루어졌으면 하며, 차후에 자활사업이 신화적 기업으로 전환되어 새롭게 거듭났으면 한다(사례 9. 자활/여성/정규직).

(4) 노동시간

앞에서 살펴본 바와 같이 사회복지부문 노동자들의 노동시간은 보건의료 노동자들에 비해서도 상대적으로 긴 것으로 나타났다. 그렇다면 사회복지 노동자들의 근무형태와 노동조건은 어떤지 좀 더 구체적으로 살펴볼 필요가 있다. 첫째, 사회복지 시설의 절반(55.4%) 이상은 주5일 근무를 시행하고 있었으나, 아직은 주6일 근무(39.6%)를 시행하고 있는 시설도 많은 것으로 나타났다. 사회복지 시설 중 보육(76.8% )과 사회복지(39.4%) 시설의 상당 부문은 주6일 근무형태(토요격주 휴무)를 띄고 있는 것으로 나타났다(<표 3-13> 참조). 물론 지난 2003년 주5일제가 도입된 이후 전반적으로 대다수의 사업장에서 주5일제가 도입되고 있으나, 아직 중소 영세규모의 사업장은 전면적으로 시행되지 못하고 있다. 때문에 사회복지 시설의 경우 4인 이하 사업장이 많기 때문에 주5일제 정착은 다소 시간이 걸릴 것으로 보인다.

<표 3-13> 사회복지부문 노동자들의 근무 형태

	주 7일 근무 (월 1회 휴무)		주 7일 근무 (월 2회 휴무)		주 6일 근무 (토요 격주 휴무)		주 5일 근무		기타		계
보육	.5%	1	2.3%	5	76.3%	164	17.7%	38	3.3%	7	100.0%	215
자활					8.9%	23	91.1%	234			100.0%	257
사회복지			1.5%	3	39.4%	78	50.0%	99	9.1%	18	100.0%	198
계	.1%	1	1.2%	8	39.6%	265	55.4%	371	3.7%	25	100.0%	670

둘째, 사회복지부문 노동자들의 주당 노동시간은 이전에 비해 다소 줄어들고 있으나, 아직도 장시간의 노동시간에 처해 있는 것으로 나타났다(<표 3-14,15>, [그림 3-5] 참조). 2006년 현재 사회복지부문 노동자들의 주당 노동시간은 49시간으로 법정노동시간을 상회하고 있었다. 특히 보육시설은 평균 노동시간이 53.9시간으로 다른 시설(자활 47.3시간, 사회복지 46시간)보다 7시간 이상 노동시간이 많은 것으로 나타났다. 실제로 2006년 현재 보육시설의 노동자들은 주당 평균 노동시간이 60시간 이상 일하고 있는 노동자들의 비율이 66.2%인데, 이는 노동자들의 건강과 삶의 질이 파괴될 정도의 심각한 노동환경에 처한 것이다. 그럼에도 지난 5년 동안(2001년 59.3시간 □ 2006년 53.9시간) 보육시설의 주당 노동시간은 5시간 정도 밖에 줄어들지 않았으며, 2004년 이후에는 노동시간(1일 10.5시간)이 줄어들지 않은 것으로 나타났다.

<표 3-14> 사회복지부문 노동자들의 주당 노동시간 비교

	평균		보육		자활		사회복지
40-44시간	21.5%	105	10.5%	11	44.8%	47	44.8%	47
45-48시간	16.0%	78	7.7%	6	55.1%	43	37.2%	29
49-52시간	15.0%	73	17.8%	13	46.6%	34	35.6%	26
53-56시간	14.5%	71	28.2%	20	45.1%	32	26.8%	19
57-60시간	5.1%	25	28.0%	7	52.0%	13	20.0%	5
60시간 이상	27.9%	136	66.2%	90	18.4%	25	15.4%	21
* 주 □ 서울사회복지사협회(2003)의 사회복지 노동자들의 주당 평균 노동시간을 보면 44시간 이하(26%), 45-56시간(57.5%), 57-80시간(12.9%), 81-97시간(1.7%)임.

<표 3-15> 사회복지부문 노동자들의 노동시간 조사 결과 비교□ 2001-2006

년도	보육		자활		사회복지
	주당노동시간	주당연장노동시간	주당노동시간	주당연장노동시간	주당노동시간	주당연장노동시간
2001년	59.3시간(□)	15.3시간(□)	-	-	-	-
2003년	-	-	-	-	51.8시간(□)	7.8시간(□)
2004년	10.5시간(1일,□)	2시간(1일,□)	46시간(□)	2시간(1일,□)	-	-
2006년	53.9시간(□) 10.5시간(1일,□)	9.9시간(□) 2.5시간(1일,□)	47.3시간(□)	7.3시간(□)	46시간(□) 46.7시간(□)	6시간(□)
* 자료 □ 1) □,□김종해(2001), □,□여성부(2005), □,□여성가족부(2006), □,□,□,□,□,□김종진(2006), □,□김현우·김종진(2004), □,□서울사회복지협회(2003), □중앙고용정보원(2006). 2) 2006년의 중앙고용정보원의 사회복지 노동시간은 생활지도원 주당 평균노동시간임. 2004년 자활 주당노동시간의 경우 법정노동시간인 44시간에 주당평균 연장근로시간(2시간)을 합산한 것임.

[그림 3-5] 공공부문 및 사회복지부문 주당 평균 노동시간 비교

* 자료 □ 공공부문(04) 및 사회복지부문(04)은 통계청 경제활동인구부가조사 원자료(2004.8). 4인 이하 사회복지부문(03)자료는 노동부 소규모사업체 실태조사 결과 원자료(2004.10), 사회복지부문은 공공연맹 사회복지소위원회 실태자료(2006.5).

셋째, 이와 같은 보육시설의 노동조건은 현장에서 주요한 현안 문제에서도 확인된다. 최근 정부는 보육시설의 열악한 문제를 해결하기 위해‘보육시설의 평가인증제’를 시행하고 있다. 2006년 5월 현재 설문조사에 응답한 보육시설의 43.8%가 평가인증제를 받았거나(5.4%), 준비(38.4%)하고 있는 것으로 나타났다. 하지만 보육시설의 평가인증제가 오히려 노동자들의 노동시간을 증가하고 노동강도를 심화하는 계기가 되고 있다.

) 보육시설의 평가인증제는 2004년부터 정부가 보육시설의 인프라 개선 및 운영 등의 체계성을 위해 도입하는 것으로 알려져 있다. 그런데 개별 시설이 평가인증제를 받으려면 정부의 일정한 기준을 통과해야 하며, 평가를 받은 곳만이 보육시설의 교사 처우 개선비를 지급 받을 수 있다.

[그림 3-6] 보육시설 평가인증제 이후 노동조건 변화 여부

[그림 3-6]을 보면 알 수 있듯이, 보육시설에 평가인증제가 시행되면서 보육 노동자 10명 가운데 5명(55.8%)은“노동시간이 증가했다”고 응답했으며, 10명 가운데 4명(45%) 정도는“아이 돌보는 시간 줄어들지 않았다”고 응답했다. 실제로 평가인증제는 보육시설에 긍정적인 측면(시설 개선 및 운영 시스템의 체계성)이 없는 것은 아니다. 그러나 평가인증제를 준비하는데 있어 현장 노동자들은 일반 행정업무(2-3년 행정적인 문서 준비)로 인해 노동강도가 증가할 뿐만 아니라 다음날 교사들이 아이들을 가르치기 위한 업무 준비 미흡 등의 부정적인 측면이 지적되고 있다.

(5) 임금

앞의 제3장에서 살펴본 바와 같이 사회복지부문 노동자들의 경우 공공부문 내 저임금 비중(89.8%, 2004년 8월 기준)이 가장 높고, 4인 이하 사업체의 법정 최저임금 미달자 비율(2003년 10월 기준) 또한 공공부문에서 사회복지부문은 가장 높은 것으로 나타났다. 이렇듯 사회복지 노동자들의 낮은 임금은 이미 정부 통계에서도 확인된바 있다. 이러한 구체적인 내용은 다음의 임금조사결과에서 확인할 수 있다.

첫째, 사회복지부문 노동자들의 임금은 아직도 도시근로자 평균임금에도 못 미치는 임금을 받고 있는 것으로 나타났다(<표 3-16, 17>, [그림 3-7] 참조). 이번 실태조사 결과에 의하면 2006년 현재 사회복지부문 노동자들의 월 평균 임금은 136만원(연봉 1,634만원, 정규직 148만원, 비정규직 105만원)으로, 도시노동자 월평균 임금(2005년 222만원, 연봉 2,668만원)의 61.2%에 지나지 않는 것으로 나타났다. 사회복지부문 노동자들의 임금 수준은 보육 노동자들이 105만원으로 가장 낮았으며, 자활 노동자 143만원, 사회복지 노동자 159만원 순으로 나타났다. 특히 보육 노동자들은 월 평균 임금이 최저임금 수준인 80만원 미만을 받고 있는 노동자가 14%나 되었으며, 10명 중 4명(41.5%)은 100만원 미만의 임금을 받고 있는 것으로 나타났다(<표 3-17> 참조).

<표 3-16> 각 주체별 사회복지부문 노동자들의 월평균 임금 조사 결과 비교

년도	보육	자활	사회복지
2001년	83만원(□)	-	-
2003년	-	-	148만원(□)
2004년	96만원(□)	127만원(□)	-
2006년	105만원(□) / 106만원(□)	143만원(□)	159만원(□), 72만원(□)
* 자료□ 1) □김종해(2001), □여성부(2005), □여성가족부(2006), □김현우·김종진(2004), □,□,□김종진(2006), □서울사회복지협회(2003), □중앙고용정보원(2006) 2) 2006년의 중앙고용정보원의 사회복지 임금은 생활지도원 월평균 임금임.

[그림 3-7] 공공부문 및 사회복지부문 월 평균 임금비교

* 자료 □ 공공부문(04) 및 사회복지부문(04)은 통계청 경제활동인구부가조사 원자료(2004.8). 4인 이하 사회복지부문(04)자료는 노동부 소규모사업체 실태조사 결과 원자료(2004.10). 사회복지부문 자료는 공공연맹 사회복지정책소위원회 실태자료(2006.5) 임.

<표 3-17> 시설형태-급여범주별 표본 특징

		80만원 미만	80-100만원 미만	100-120만원 미만	120-140만원 미만	140-160만원 미만
보육	정규직	5.4%	32.3%	33.8%	20.8%	7.7%
	비정규직	41.5%	12.2%	29.3%	12.2%	4.9%
	계	14.0%	27.5%	32.7%	18.7%	7.0%
자활	정규직	.8%	.8%	10.9%	41.1%	46.5%
	비정규직	5.4%	16.2%	62.2%	13.5%	2.7%
	계	1.8%	4.2%	22.3%	34.9%	36.7%
사회 복지	정규직		2.5%	8.8%	33.8%	55.0%
	비정규직	11.8%	17.6%	47.1%	11.8%	11.8%
	계	2.1%	5.2%	15.5%	29.9%	47.4%
합계		6.8%	13.8%	25.2%	27.2%	27%

<표 3-18> 사회복지사와 유사 전문직과의 급여 비교

직종	교사	국공립 유치원교사		국공립 보육교사	공무원 (9급사회복지직)	사회복지관	생활시설
기준	2006년도 공무원보수규정	2년제 (6호봉)	4년제 (8호봉)	보수규정	2006년 공무원보수규정	2006년 서울시보수지급규정	2006년도 종사자 수당가이드라인
1호봉	891,400원	1,895,833원	1,974,833원	1,201,000원	792,900원	740,000원	771,000원
연봉총액	23,437,280원	22,750,000원	23,698,000원	14,412,000원	20,724,700원	(서울시)18,358,000원 (타지역)16,000,000원	15,918,000원
* 자료 □ 구철수(2006, 22-23), 여성가족부(2006)에서 재구성. * 주 □ 유치원과 보육교사의 경우 2005년 기준이며, 유치원 교사(4년제)의 경우 비사범임. 사범계열의 경우 9호봉으로 월평균 1,974,833원임.

<표 3-19> 주요 나라들의 사회복지 및 보건의료 노동자 임금 비교

) 보건 및 사회복지 산업의 주요 나라들의 임금격차를 비교해 보면 한국은 75%, 일본 78%, 스웨덴 79%의 차이가 있는 것으로 나타났다. 그러나 이들 나라에서는 노동자들이 기본적인 생활을 유지할 수 있는 사회보장 제도가 갖추어져 있기 때문에 단순한 임금 격차로 비교하기에는 무리가 있다.

	사회복지부문		보건의료부문		격차
한 국 (2004)	1,471,500원		1,960,500원		75%
일 본 (2003)	2,454,158원	(292,859엔)	3,118,541원	(372,141엔)	78%
스웨덴 (2004)	2,627,874원	(20,100크로나)	3,320,796원	(25,400크로나)	79%
영 국 (2004)	3,491,500원	(1,982파운드)	-
* 자료 □ 한국은 경제활동인구부가조사 원자료(2004.8), 일본은 후생노동성 노동통계 연보(2003), 스웨덴은 SCB. 영국은 정무성(2006)의 주당 임금에서 월평균 임금으로 수정하여 재구성. ** 주 □ 스웨덴은 사회복지는 보육 및 자유시간센터 교사 월 평균 임금(세전, 세후 40% 공제해야 함)이며, 보건의료는 간호사 임. 참고로 스웨덴 특수교사는 24,800 크로나 임.

둘째, 사회복지부문 노동자들의 임금문제는 예산 문제와 별도로 정부정책의 실행에도 나름의 문제점이 있다. 우선, 보육시설의 경우 보육교사와 취사부의 교통급식비(8만원)와 시간외 수당(4만원)이 포괄임금에 포함되어 있다. 그리고 자활 노동자들의 경우 기관 규모별 예산(2005년 1억5천 □ 2006년 1억5천5백)으로 묶어(zero-sum) 놓아 신규인원 채용뿐만 아니라 내부 임금체계 또한 불합리하게 운영할 수밖에 없는 구조를 형성하고 있다. 게다가 지난 2년 동안 사회복지부문 노동자들의 임금 추이를 보면 보육 10만원, 자활 15만원, 사회복지 9만원 정도의 임금이 인상된 것으로 나타났다(<표 3-16> 참조). 하지만 이 기간 소비자물가상승률 5.7%를 감안하면 노무현 정부가 사회복지 종사자들의 임금을 동종의 국공립 종사자들의 수준에 맞춘다는 정부 정책의 의지를 의심케 할 수밖에 없다. 2006년 현재 사회복지부문 노동자들의 임금을 동종의 유사 전문직과 비교하면 사회복지사는 약 82%, 보육교사는 약 70% 정도의 임금 격차가 있는 것으로 나타났다(<표 3-18> 참조). 그렇다면 사회복지부문 노동들은 이렇게 낮은 임금에 대해 어떤 불만들을 갖고 있는지 사례를 통해서 확인해 보면 다음과 같다.

사회복지 종사자들의 임금을 현실화하여, 생활할 수 있는 기본 생활이 가능한 최저생계비 확보해야 합니다. 정책결정 시 예산안에 사회복지 시설종사자들의 임금부분을 절대 확보하여  시설자 부담 없이, 국가에서 책임지는 그 날이 오기를 바라고 바랄 뿐입니다(사례 10. 사회복지/여성/정규직).

사회복지 종사자들은 정말 누군가는 꼭 해야 할 일들을 섬김의 마음으로 출발한 사람들이라 생각합니다. 하지만 사회복지 종사자들의 임금수준을 보면, 우리 사회에서 차별 받고 있는 건 아닌가 하는 마음에 착잡합니다. 임금에 대한 혁신적인 변화가 필요하다고 생각되어 집니다(사례 11. 사회복지/여성/정규직).

종사자의 처우개선(초과근로에 대한 인정, 급여의 인상)과 종사자의 자기개발을 위한 기회를 제공하면 좋겠습니다. 그리고 자활 노동자의 임금체계를 사회복지 호봉체계로 변화시키면 좋겠습니다(사례 12. 자활/여성/정규직).

보육교사의 임금이 너무 낮은데, 정부차원에서 임금을 정해주었으면 좋겠어요. 그리고 근무시간 등 현재 의무조항처럼(국공립처럼 정해져있었으면) 근로기준법을 준수하도록 꼭 부탁드려요. 정부차원에서 지원이 많이 나갔으면 합니다(사례 13. 보육/여성/정규직).

전반적으로 열악한 환경에서 근무하고 있는 보육교사들이 개선된 환경(임금 근무조건)에 근무할 수 있었으면 좋겠습니다. 보육교사의 자질향상도 되어야겠지만 인격적으로 전문가로 인정받길 바랍니다. 그리고 노동시간에 비하여 인건비도 턱없이 모자랄 뿐 아니라 제대로 된 수당도 지급되지 않아 이른바 3D업종으로 꼽힐 정도입니다(사례 14. 보육/여성/정규직).

보육시설의 보수가 너무 적습니다. 그런데도 보수에 비해 과중한 업무로 인해 일의 의욕을 떨어뜨립니다. 그리고 시설에서는 유아 안정사고에 대한 걱정도 많아 스트레스가 증가하고 있습니다(사례 15. 보육/여성/정규직).

(6) 복지제도

본 설문조사에서 사회복지부문 노동자들의 노동환경 실태에서 후생복지는 임금을 제외하고 가장 열악한 것으로 나타났다. 일반적으로 사회복지부문뿐만 아니라 전체 산업의 사회보험 적용률은 이전에 비해 향상되어가고 있다. 하지만 개별 사업장에서 시행되고 있는 법정복지혜택(휴가/수당)의 적용률은 아직도 미약한 곳이 많다. 그렇다면 사회복지부문의 복지제도는 어떤지 살펴 볼 필요가 있다.

첫째, 사회복지부문 노동자들의 사회보험 및 부가급여 적용실태는 정규직과 비정규직과 차이가 큰 것으로 나타났다. 정규직의 경우 사회보험 및 부가급여 적용률이 80%를 넘고 있는 반면, 비정규직은 20%에도 미치지 못하는 것으로 나타났다. 한편 지난 2004년 8월 사회복지부문 비정규직의 사회보험 적용률은 40%가 채 되지 않았으며, 퇴직금의 경우 20%였다(<표 2-10> 참조).

) 여성가족부(2006)의 실태조사 결과에 따르면 보육시설의 사회보험 적용률은 95% 이상 되는 것으로 나타났다(국민연금, 97.9%, 건강보험, 95.7%, 고용보험, 95.7%, 산재보험, 91.1%).

<표 3-20> 사회복지부문 노동자들의 사회보험 적용률

	국민연금		건강보험		고용보험		산재보험		퇴직금
	정규	비정규	정규	비정규	정규	비정규	정규	비정규	정규	비정규
보육	78.3%	21.7%	77.5%	22.5%	76.0%	24.0%	80.7%	19.3%	58.3%	16.5%
자활	84.1%	15.9%	84.7%	15.3%	83.8%	16.2%	84.5%	15.5%	83.1%	13.4%
사회복지	85.4%	14.6%	86.6%	13.4%	86.2%	13.8%	86.3%	13.7%	86.6%	13.4%
계	82.8%	17.2%	83.1%	16.9%	82.2%	17.8%	83.9%	16.1%	76.3%	14.4%
* 주 □ 퇴직금의 경우 중간정산이 포함된 것임.

<표 3-22> 사회복지 시설에서의 수당 및 복지혜택 여부

수당 시설		합계	보육	자활	사회복지
□	기말 수당	51.9%(188)	8.9%(10)	81.2%(95)	62.4%(83)
□	정근수당	52.5%(190)	12.5%(14)	81.2%(95)	60.9%(81)
□	체력단련비	38.4%(139)	1.8%(2)	65.0%(76)	45.9%(61)
□	명절 휴가비	64.9%(235)	57.1%(3)	76.1%(89)	61.7%(82)
□	교통비	52.2%(189)	8.0%(9)	76.9%(90)	67.7%(90)
□	급식비	45.9%(166)	7.1%(8)	62.4%(73)	63.9%(85)
□	직무관련 수당	35.9%(130)	11.6%(13)	55.6%(65)	39.1%(52)
	연월차 보상 수당	23.2%(84)	17.9%(20)	14.5%(17)	35.3%(47)
	연장(초과)근로 수당	26.8%(97)	19.6%(22)	34.2%(40)	26.3%(35)
	휴일근로 수당	7.2%(26)	2.7%(3)	8.5%(10)	9.8%(13)
	가계보조 수당	23.5%(85)	2.7%(3)	14.5%(17)	48.9%(65)
	도지역 근무 수당	3.3%(12)		2.6%(3)	6.8%(9)
	근속관련 수당	14.4%(52)	9.8%(11)	12.0%(14)	20.3%(27)
	가족 수당	29.3%(106)	1.8%(2)	43.0%(51)	39.8%(53)
	보육 수당	2.8%(10)	8.0%(9)	0.9%(1)
	연구 수당	2.2%(8)	2.7%(3)	1.7%(2)	2.3%(3)
	직급 수당	18.0%(65)	9.8%(11)	20.5%(24)	22.6%(30)
	생활지도 수당	0.6%(2)		0.9%(1)	0.8%(1)
	여름휴가비	21.8%(79)	28.6%(32)	16.2%(19)	21.1%(28)
	장기근속 수당	10.5%(38)	12.5%(14)	0.9%(1)	17.3%(23)
	기타 수당	9.1%(33)	4.5%(5)	17.1%(20)	6.0%(8)
합계		100%(362)	100%(112)	100%(117)	100%(133)

둘째, 사회복지부문 노동자들은 시설에 종사하면서 법정 수당 및 복지혜택을 받지 못하고 있으며, 그나마 적용되고 있는 수당도 법정기준에 따라 지급하지 않고 있는 것으로 나타났다. <표 3-22>를 보면 알 수 있듯이, 사회복지부문 노동자들은 연차, 연장근로 수당 등의 법정복지혜택의 적용률은 25%내외에 불과했으며, 휴일근로수당은 10%에도 미치지 못하는 것으로 나타났다. 이러한 복지제도는 일반적으로 사업장 내에서 시행되고 있는 복지혜택의 적용/수혜율에서 더 차이가 발생한다. 실제로 사회복지부문 시설에서 여름휴가비(21.8%%)나 장기근속 수당(10.5%)의 적용률은 10-20% 내외에 불과했으며, 보육이나 연구 수당 등은 3%도 안 되는 것으로 나타났다.

[그림 3-8] 사회복지 시설 및 기관의 수당 지급 형태

<표 3-23> 사회복지 시설 및 기관의 수당 지급 형태(교차표)

수당		실제 노동시간에 비례하여 통상임금의 50%를 가산하여 지급	노동시간 가산 없이 통상임금 지급	매월 일정 (고정)액 지급	수당을 지급하는 대신 노동시간을 면제 받음	지급하지 않음
연장 근로 수당	보육	11.5%	3.3%	29.5%	1.6%	54.1%
	자활	11.8%	9.8%	25.5%	3.9%	49.0%
	사회복지	6.4%	2.6%	32.1%	14.1%	44.9%
	계	10.0%	5.8%	28.6%	6.6%	49.0%
휴일 근로 수당	보육	7.1%	5.4%	3.6%	1.8%	82.1%
	자활	6.3%	7.4%	8.4%	9.5%	68.4%
	사회복지	6.9%	1.4%	16.7%	40.3%	34.7%
	계	6.7%	4.9%	9.9%	17.5%	61.0%
야간 근로 수당	보육	7.4%	6.8%	10.5%	.6%	74.7%
	자활	7.3%	5.7%	13.0%	3.1%	71.0%
	사회복지	4.7%	5.5%	24.2%	18.0%	47.7%
	계	6.6%	6.0%	15.1%	6.2%	66.0%

셋째, 여기에서 중요한 것은 실제 적용되고 있는 수당이 법정 기준에 따라 지급되고 있지 않다는 점이다. [그림 3-8]을 보면 알 수 있듯이, 사회복지부문 노동자들은 주당 7.8시간의 연장(초과)노동을 하면서도“통상 임금의 50%를 가산하여 연장(초과)노동 수당을 지급”하는 곳은 10%에 불과했으며,“지급하지 않는다”는 곳이 절반 49%를 차지했다. 그 외에는 연장 노동수당을 매월“일정(고정)액 지급”(28.6%),“수당을 지급하는 대신 노동시간을 면제받음”(6.6%),“노동시간 가산 없이 통상임금을 지급”(5.8%) 등의 순으로 나타났다. 게다가 휴일노동(6.7%)과 야간노동(6.6%)의 경우“통상 임금의 50%를 가산하여 수당을 지급”하는 곳은 6.6%에 불과 했으며,“지급하지 않는다”는 곳이 60%를 넘고 있었다. 이러한 반응은 시설형태에 따라 약간 차이가 있는데, 보육시설의 경우 휴일노동(82%)와 야간노동(74.7%), 자활의 경우 야간노동(71%) 수당은 거의 지급되지 않는 것으로 나타났다.

) 실제로 부천의 모 사회복지시설은 연장노동수당의 경우 법정기준에 의하지 않고 연장노동이 15시간이 넘을 경우 17만원의 금액을 노동자들에게 지급하고 있다.

[그림 3-9] 보육시설의 중식비 처리 여부

이처럼 복지 현장에서 근로기준법을 제대로 지켜지지 않고 있는 사례를 보육시설의 중식비 처리 문제를 꼽을 수 있다. 일반적으로 정부의 사회복지/보육시설 종사자 임금 및 수당 지급 가이드라인(지침)에는 급식/중식비가 포함되어 있다(<별첨 1> 참조). 하지만 본 실태조사 결과 10명 중 6명(59.3%)은 중식비를 지급 받지 않고 있으며, 10명 중 2명은 시설에 반납하고 있는 것으로 나타났다.([그림 3-9] 참조).

넷째, 사회복지 노동자들은 휴가를 대체로 사용하지 못하고 있으며, 그나마 휴가수당은 거의 지급 받지 못하고 있는 것으로 나타났다. <표 3-24>, [그림 3-10]을 보면 알 수 있듯이, 사회복지부문 노동자들은 보건휴가(63.2%)와 월차휴가(50.3%)를 거의 이용하지 못하는 것으로 나타났다. 한편 휴가제도 사용여부에 대한 반응은 시설과 고용형태에 따라 차이가 있었다. 먼저, 사회복지 노동자들은 휴가제도 이용에 대한 반응이 정(+)의 값으로 나타난 반면, 보육과 자활 노동자들은 부(-)의 값으로 나타났다. 다음으로 정규직(.2689)에 비해 비정규직(-.4095) 노동자들은 연차휴가를 대체로 이용하지 못하는 것으로 나타났으며, 보육(-.7344) 노동자 또한 연차휴가를 대체로 이용하지 못하는 것으로 나타났다.

<표 3-24> 사회복지부문 노동자들의 휴가 사용여부

		휴가제도 종합	연차휴가(a)	월차휴가(b)	보건휴가(c)	특별휴가(d)
시설 형태	보육	-.8902	-.7344	-1.1130	-1.4615	.0363
	자활	-.2636	.2840	-.3355	-.9424	.8979
	사회복지	.6288	.8660	.4492	.1127	1.0313
	계	-.3042***	.1526***	-.4356***	-.8229***	.6710***
고용 형태	정규직	-.2152	.2689	-.4011	-.7787	.7588
	비정규직	-.6632	-.4095	-.6264	-1.0217	.2308
	계	-.3068**	.1543***	-.4472	-.8275	.6694***
* 주 □ 1) 계수 값(점수)이 긍정적 측면이면 (+) 값, 부정적 측면이면 (-)값임. 예) 거의 사용하는 편(2), 대체로 사용하는 편(1), 보통이다(0), 대체로 이용하지 못하는 편(-1), 거의 이용하지 못하는 편(-2) 2) 휴가제도 종합은 휴가 4개 항목(□a+b+c+d□)을 합하여 새로운 항목을 만든 것이며, 특별휴가는 경조사 등을 의미함.

[그림 3-10] 사회복지부문 노동자들의 휴가 이용여부

* 주  □ 휴가제도 항목은 5점 척도(거의 이용하는 편, 대체로 이용하는 편, 보통이다, 대체로 이용하지 못하는 편, 거의 이용하지 못하는 편)이나 ‘보통이다’를 제외하고 양쪽 의견을 합한 것임.

<표 3-25> 사회복지부문 노동자들이 휴가를 사용하지 못하는 이유

구분		업무(일)가 많아서	휴가 규정이 없어서	사용 할 수 있는 분위기가 아니라서	다른 사람들에게 업무가 전가되기 때문	기타
보육	정규직	7.2%	21.0%	25.4%	40.6%	5.8%
	비정규직	4.5%	50.0%	18.2%	25.0%	2.3%
	계	6.6%	28.0%	23.6%	36.8%	4.9%
자활	정규직	51.5%	2.5%	16.6%	21.5%	8.0%
	비정규직	30.0%	33.3%	6.7%	20.0%	10.0%
	계	48.2%	7.3%	15.0%	21.2%	8.3%
사회 복지	정규직	44.2%	3.5%	14.2%	24.8%	13.3%
	비정규직	29.4%		29.4%	29.4%	11.8%
	계	42.3%	3.1%	16.2%	25.4%	13.1%
합계		31.6%	13.8%	18.5%	27.2%	8.4%

이처럼 사회복지 노동자들은 휴가를 사용하지 못하는 이유로는“업무(일)가 많아서”(31.6%)와“다른 사람에게 업무가 전가되기때문에”(27.7%)를 꼽았다. 이러한 반응은 시설에 따라 차이가 있었는데, 사회복지(48.2%)와 자활(42.3%) 노동자들의 경우“업무(일)가 많아서”라는 의견이 가장 많았으나, 보육 노동자들은“다른 사람에게 업무가 전가되기 때문에”(36.8)라는 의견이 가장 많았다(<표 3-25> 참조). 한편 <표 3-26>을 보면 알 수 있듯이, 사회복지 노동자들은 휴가 수당을 지급 받지 못하는 이유로는“별도로 예산을 지원 받지 못해서”(65%)라는 의견이 가장 많았으며, 그 다음으로는“사용자가 지급하지 않아서”(19.8%)로 나타났다. 특히 보육시설의 경우“사용자가 지급하지 않아서”라는 의견이 절반(47.3%) 가량 되는 것으로 나타났다.

<표 3-26> 사회복지부문 노동자들이 휴가수당을 지급 받지 못하는 이유

구분		별도로 예산(부족)을 지원 받지 못해서	법적(규정)으로 지급 받아야 되는지를 몰라서	내가 해당자에 포함되지 않아서	사용자(기관장/원장)가 지급하지 않아서
보육	정규직	41.7%	11.7%	2.5%	44.2%
	비정규직	13.3%	11.1%	20.0%	55.6%
	계	33.9%	11.5%	7.3%	47.3%
자활	정규직	92.9%	3.6%	1.2%	2.4%
	비정규직	41.7%	11.1%	44.4%	2.8%
	계	83.9%	4.9%	8.8%	2.4%
사회 복지	정규직	77.6%	8.6%	1.7%	12.1%
	비정규직	58.8%	5.9%	29.4%	5.9%
	계	75.2%	8.3%	5.3%	11.3%
합계		65%	7.9%	7.3%	19.8%

다섯째, 이와 같은 문제점들은 사회복지 현장의 다양한 문제점들을 엿 볼 수 있게 해준다. 먼저 보육시설의 경우 보육인력의 업무 자체라는 것이 자활처럼 매우 다양하고 개인차이가 크지만, 일반적으로 사무행정과 보육시설의 상시적인 지원업무(급식/차량/청소 등)가 많은 현실에서 인력부족의 문제로 휴가를 제대로 사용하지 못하고 있다. 더불어 자활(33.3%)과 보육(50%) 시설의 경우“휴가규정이 없어서”라는 의견이 비정규직 노동자들에게서 높은 비율을 보이고 있다. 이것은 사회복지 현장에서 비정규직의 노동조건에 관해 보다 면밀한 조사가 필요하겠지만 현재 시설 내에서 정규직과 동일한 업무를 담당하고 있는 계약직(보육-대체근로, 자활-기금담당)이 많기 때문으로 판단된다. 이러한 내용을 종합해 보면 이는 최소한의 인간적인 권리인 휴가(수당)조차 보장받지 못하는 상황과 인력부족의 심각성 등으로 꼽히는 사회복지 시설의 구조적인 특징을 보여주고 있는 것이다. 이러한 내용은 다음의 사례에서도 확인 할 수 있다.

) 이번 연구조사 기간에 만난 보육교사의 의견은 우리나라 보육시설의 현실을 그대로 보여주고 있다.“저희는 공휴일에도 출근하는 날이 있습니다. 예를 들면 어린이 날(5월 5일)에 다른 사람들은 이날 모두 가족들과 함께 시간을 보내는 데 저희는 어린이 날 행사로 이 기간이 1년 중 가장 바쁘기도 할 뿐만 아니라, 당연히 쉬지도 못합니다”(보육교사 A, 2006.3). “대부분의 보육시설의 경우 여름 방학 1주일 기간에 교사들의 연차(여름)휴가를 일률적으로 가야하는 상황입니다. 게다가 심지어 교사들의 결혼식도 이 기간에 맞추어 진행하기도 합니다. 만약 그렇지 못하면 대체인력을 교사 개인이 찾기도 하며, 어떤 곳은 대체 인력교사의 비용을 시설이 아닌 개인이 처리하는 경우도 있습니다”(보육교사 B, 2006.6). 또한 보육시설의 대체인력 문제는 전체 보육교사의 4분의 1이 제대로 이수하지 못한 보수교육(직무/3년, 승급/3급□2급 1년, 2급□1급 3년 경력) 또한 보육시설의 대체인력이 필요성과 연관된 측면으로 해석해야 한다.

자활후견기관에서 낮은 임금을 받고 일하고 있는데, 결혼하여 자녀의 양육이 문제가 가장 걱정이 됩니다. 임금인상도 좋지만 자녀 양육에 필요한 학기 보육비등의 지원이 절실합니다(사례 16. 자활/남성/정규직).

교사라는 직업이 봉사정신(?)을 요하는 직업이기에 예전에는 개인 복지제도에 대해 생각 안 했던 것 같다. 노동자들의 복지개선이 필요하며, 보육교사가 정말로 현장에서 아이들과 함께 행복하게 생활할 수 있는 그런 환경과 보육교사가「직업」으로서 사회적으로 충분한 가치로 대우받기를 희망합니다.(사례 17. 보육/여성/비정규-계약직).

보육교사 처우는 각 지역마다 달라 평형성에 어긋납니다. 일률적인 정책이 필요한 듯합니다. 그리고 보육종사자들도 급이 있습니다. 국공립의 근무조건과 민간시설의 근무조건이 너무나도 큰 차이가 나기 때문에 같은 보육 교사로서 많은 의문을 같습니다. 이런 점을 빨리 평등하게  조정해 주신다면 보다 밝은 보육의 모습을 볼 수 있을 것입니다(사례 18. 보육/여성/비정규직-기간).

3) 비정규직 문제

오늘날 세계화로 지칭되는 경쟁력 향상과 노동시장 유연화를 목표로 한 신자유주의 경제정책은 한국 사회에서도 소득 양극화, 노동시장의 분절 등을 가져옴으로써 노동자들을 고용불안과 생활을 악화시키고 있다. 이러한 사회 양극화의 핵심에는 비정규직 노동자 문제가 놓여 있다. 이미 전체 노동자의 3분의 2가 비정규직으로 전락하고 있을 뿐만 아니라, 그 규모는 점점 늘어나고 있다. 이들 비정규직 노동자들은 정규직의 절반 정도에 불과한 임금을 받고 일하고 있음에도 노동조건은 상대적으로 더 열악한 상황에 처해 있으며, 상시적인 해고에서 자유롭지 못한 상태임에도 법제도적인 보호의 사각지대에 방치되고 있는 것이 우리네 현실이다.

[그림 3-11] 주요 공공부문 및 사회복지부문 비정규직 비율

* 주 □ 통계청, 경제활동인구부가조사 원자료

(2004.8).

(1) 비정규직 현황

비정규직 문제는 공공부문 내 사회복지부문도 예외는 아니다. 앞의 제2장에서 살펴본 바와 같이 산업구조의 변화와 비정규직의 증가 효과로 인해 사회서비스부문의 비정규직의 비율은 40% 내외를 유지할 것으로 보여진다. 그런데 2004년 8월 현재 사회서비스업에 속한 사회복지부문의 비정규직 비율은 59.5%(61,870명)로 공공부문 전체 비정규직 비율(39.7%)보다 약 20%정도 많은 것으로 나타났으며, 보험 및 연금업(71.8%)을 제외하면 사회복지부문의 비정규직 비율은 공공부문에서 가장 높은 것으로 나타났다(<표 2-1> 참조). 그렇다면 사회복지부문 내 비정규직의 상황과 문제는 어떤 점들이 있는지 살펴볼 필요가 있다.

(2) 차별

첫째, 사회복지부문 비정규직 노동자들은 임금과 사회보험 등에 있어서 정규직에 비해 많은 차이가 존재하고 있었다. 이번 실태조사 결과 비정규직 노동자들의 월 평균 임금 105만원으로 정규직(143만원)과의 임금 격차가 73% 정도 존재하고 있으며, 열악한 노동조건에 처해 있는 것으로 나타났다(<표 3-9> 참조). 사회보험 및 퇴직금의 적용실태에서 차별 받고 있는 것으로 나타났다. 사회복지부문 정규직 노동자들이 80% 이상의 적용률을 보이고 있는 반면에 비정규직은 사회보험 적용율은 20% 내외에 불과 했으며, 퇴직금은 14.4%에 그쳤다. 게다가 비정규직은 사업장 내 복지제도(휴가제도/수당)에 있어서도 혜택을 받지 못하고 있는 노동자들이 정규직보다 더 많은 것으로 나타났다. 예를 들면 정규직(.2689)은 연월차 휴가를 대체로 사용하고 있었으나, 비정규직(-.4095)은 대체로 사용하지 못하고 있었다. 특히 자활(33.3%)과 보육시설(50%) 비정규직은 휴가제도를 사용할 수 없는 이유에 대해 해당 시설 내에 규정이 없어서라는 의견이 많았다. 실제로 자활의 경우 비정규직은 일당(4만원-4만5천원)으로 계산되어 월급 형태로 받게 되는데 휴일노동 등에 대해 그 어떤 보상도 받지 못하는 곳이 있다.

[그림 3-12] 현 시설에서 정규직과 동일한 업무를 수행하는 비정규직 여부

* 주   □ 본 설문조사에서 사회복지 시설의 비정규직은 3.7명으로 나타났으며, 사회복지 8.2명, 자활 2.1명, 보육 1.8명으로 나타남.

둘째, 사회복지 시설에서는 정규직과 동일한 업무를 담당하는 비율이 절반(55.3%)을 넘고 있었으며, 이들 노동자들은 일상적인 차별 이외에 고용불안(-0.581)을 느끼고 있는 것으로 나타났다. 실제로 비정규직 노동자 10명 중 3명 정도(27%)는“고용불안을 느끼고 있다”고 응답했다. 시설에서 비정규직을 채용하는 주된 이유는 예산부족과 단기적 사업의 필요성으로 나타났다. [그림 3-12]를 보면 알 수 있듯이, 정규직과 동일 노동을 수행하고 있는 노동자들이 있다는 응답은 사회복지 시설이 74.4%로 가장 많았으며, 그 다음으로는 자활이 55.9%로 나타났으며, 보육은 33.9%였다. 또한 사회복지부문 시설에서 비정규직을 고용하는 주된 이유로는“정규직 채용을 위한 예산이 부족해서”(37%),“단기적 사업(기금사업) 등 한시적 필요 때문에”(32.2%)라는 의견이 가장 많았다(<표 3-27> 참조).

<표 3-27> 사회복지 시설 및 기관에서 비정규직을 고용하는 이유

시설		단기 사업(기금사업) 등 한시적 필요 때문에	정규직 채용을 위한 예산이 부족해서	해당 인력(규정상)이 정해져 있기 때문에	계절적 혹은 일시적(결원 등) 필요 때문에	기타
보육	정규직	10.8%	38.6%	9.6%	18.1%	22.9%
	비정규직	16.3%	32.6%	18.6%	2.3%	30.2%
	계	12.7%	36.5%	12.7%	12.7%	25.4%
자활	정규직	55.6%	20.6%	21.3%	1.3%	1.3%
	비정규직	56.4%	20.5%	20.5%	2.6%
	계	55.8%	20.6%	21.1%	1.5%	1.0%
사회 복지	정규직	33.8%	40.0%	17.2%	2.8%	6.2%
	비정규직	36.0%	56.0%	4.0%		4.0%
	계	34.1%	42.4%	15.3%	2.4%	5.9%
합계		37.0%	32.2%	17.0%	4.8%	9.0%

이와 같이 사회복지와 자활기관에서 비정규직 채용 비율이 많은 이유 중 하나는 사회복지공동모금회나 기업의 사회공헌 프로그램(사회적 일자리)에 의한 단기 사업(기금사업/신규 프로그램)을 시행하고 있기 때문이다. 이러한 사업들은 거의 대부분 1-2년 혹은 2-3년의 단기사업들이 대부분이다. 그런데 이들 사업들을 진행하기 위해서는 시설 및 기관에서 신규 인력 채용을 위해 예산이 필요하다. 하지만 자활 및 사회복지 시설들은 정부의 정원(T/O) 규정과 자체 예산 부족으로 인해 인건비에 잡히지 않는 비정규직을 채용하고 있는 것이다.

비정규직 문제는 다른 한편으로는 사회적 일자리 및 정부 고용서비스 지원강화라는 명목으로 진행되고 있는 현재의 자활사업과 사회복지사업들이 노동시장에서 비정규직을 양산하고 때론 적극적으로 활용하고 있는 것으로 볼 수 있다. 실제로 사용자의 입장에서는 현재의 사회복지 노동시장의 구조적 특징을 감안하면 장기적인 고용관계를 유지하기보다는 일시고용(hire-and-fire)을 선호하는 것이 유리하기 때문이다. 결국 정부의 복지정책과 불합리한 복지예산 편성 그리고 기관 사용자들의 노동비용 절감과 수요변화에 대응한 기관운영이 노동시장의 유연화를 초래하고 있는 것이다. 이는 정부와 사용자가 사회복지부문 노동자들의 생존권을 박탈하는 비정규직화의 주점인 것을 확인 할 수 있다.

) 이번 설문조사 결과 10명 중 1명(10.3%)은 근로계약 완료 이후 비정규직은 그만 두어야 한다고 응답했다. 실제로 자활후견기관의 경우 기금사업이나 사업단 운영을 위해 채용한 비정규직의 지속적인 고용을 유지하고 싶어하는 곳들이 많이 있다. 하지만 정부 지침에 따른 인건비 채용 한도 내에서는 뚜렷한 대응방안이 없는 것이 실무자들의 고민이기도 하다.

(3) 과제

사회복지부문 노동자들은 비정규직 처우개선을 위해 해결해야 할 주요 과제로“임금 문제”(31.3%)와 비정규직의 정규직화(25.6%)를 꼽고 있었다. 그 다음으로는“지속적인 고용유지”(14.1%)와“법제도 개선 활동”(10.9%) 등의 순으로 나타났다. 한편 이번 설문조사 결과 사회복지 노동자들은 노동조합이 비정규직 조직화를 위해 재정과 인력을 투입해야 한다는 의견이 과반수(57.6%)를 넘는 것으로 나타났다(보통이다 30.2%).

<표 3-29> 비정규직 처우개선을 위해 해결해야 할 과제(중복응답, 1,2순위)

		합계	1 순위	2 순위
□	임금(급여) 문제	31.3%(375)	40.4%(250)	21.6%(125)
	복리후생 문제	12.9%(155)	4.7%(29)	21.8%()126
□	비정규직의 정규직화	25.6%(306)	32.3%(200)	18.3%(106)
	종사자간 차별(임금제외) 문제	4.3%(52)	2.4%(15)	6.4%(37)
	일상적인 상담서비스	0.1%(1)	0.2%(1)
	노동조합 가입 유도	0.8%(9)	0.3%(2)	1.2%(7)
	법제도 개선 활동	10.9%(130)	7.4%(46)	14.5%(84)
	지속적인 고용유지	14.1%(169)	12.3%(76)	16.1%(93)
합계		100%(1,197)	100%(619)	100%(578)

이러한 의견은 면접조사 과정에서도 확인 할 수 있었지만 사회복지 현장에서 함께 일하고 있는 노동자들이 불합리한 대우를 받고 있는 것에 대해 모두들 같은 심각하게 인식하고 있었기 때문이다. 사회복지 현장의 비정규직 문제는 다음의 사례에서도 확인 할 수 있다.

쉬는 시간도 별로 없는데 행사는 늘 쉬는 날에 하더군요, 쉬는 날엔 쉬고 싶습니다. 태어나서부터 초등학교6년, 중학교3년 고등학교3년 대학교4 27년 동안 부모님이 신세를 지고 살았다. 대학교 졸업한 첫 직장에서 계약직이란 명분이 꺼림직 하지만 정직을 확실히 시켜준다는 보장만 있다면 열심히 할 수 있다. 허나 구름 잡기식 계약직은 노동을 하는 입장으로써 의욕과 성취감이 나타나지 않는다. 비정규직 철폐하자!(사례 19. 사회복지/남성/비정규직-기간제)

비정규직의 임금문제와 정규직화의 대한 문제는 하루 빨리 이루어졌으면 좋겠습니다. 노조의 활동에 대해서 많은 것을 알게 되었고, 노조 가입으로 인한 당당함과 함께 정당성 있는 말을 할 수 있게 되어 매우 만족합니다(사례 20. 사회복지/여성/비정규직-기간제)

자활사업의 계발을 위해 열심히 노력하는 직원이 되기 위해 최선을 다하고 있습니다. 하지만 자활사업의 예산 때문에 안정적인 인건비를 확보하지 못해, 현장에서 계약직의 문제는 너무나도 심각하다. 자활사업의 사회적 일자리사업을 연중사업으로 전환을 부탁드립니다(사례 21. 자활/여성/비정규직-기간제).

자활 내에서 기금사업에 종사하는 비정규직의 고용불안이 심각하다. 모 기관의 경우에는 전담인력으로 복권기금 담당자(계약직)를 채용했는데, 책상과 컴퓨터조차 배정해 주지 않고 있다고 합니다. 대부분의 기관은 실무자 정기회의 때 참석도 하고, 정규직과 동일한 대우를 해주지만, 어떤 기관은 기관 회식 때 정규직끼리만 함께 했다는 이야기를 들었습니다. 대문에 우리들은 기금사업이므로 엄격히 말하자면 자활실무자도 아닌 애매한 위치에 대한 확실한 자리 매김이 되었으면 합니다(사례 22. 자활/여성/비정규-기간제).

자활사업의 전담인력이나 기금사업 담당자문제는‘낮은 임금과 열악한 노동조건으로 인한 잦은 이직과 일터에 대한 소속감 부족’으로 나타납니다. 이것은 자활사업을 운영하는 기관의 일에도 도움이 되지 않고, 또한 사업단을 꾸려나가는 실무자의 업무에도 도움이 되지 않고, 비정규직 스스로에게도 낮은 임금과 처우 등으로 도움이 되지 않기 때문에, 결국 비정규직 채용은 자활이 망하는 지름길”입니다(사례 23. 자활/여성/정규직).

제가 알기로는 보육종사자들은 근로기준법, 노동법 그 어느 곳에도 소속되지 않은 □하늘에 붕 떠 있는 직종□입니다. 먼저 우리의 소리를 높이려면 보육종사자들이 처우개선 및 근로를 할 수 있는 법이 우선 제정되어야 할 것 같습니다. 보육시설 중 민간에서도 구립과 같은 정당한 수당을 받았으면 좋겠고, 인격적인 대우를 해주셨으면 좋겠습니다(사례 24. 보육/여성/비정규-기간제).

제5장 요약 및 결론

1. 요약

앞에서 살펴본 결과에서 알 수 있듯이 실태조사 결과는 기존의 사회복지부문 노동자들의 노동환경과 관련하여 동일한 내용을 반영하는 것도 있으나, 다른 한편으로 그 개별 주체들의 평가에 있어서는 기존 논의들과 매우 상이한 결과도 있다. 기존의 사회복지부문 노동자에 대한 논의들은 주로 보육, 자활, 사회복지 개별 노동자들을 대상으로 한 결과들이 대부분이었다. 그러나 사회복지 주체들을 중심으로 한 본 실태조사 결과를 보면 기본 사회복지 실태조사 결과 보고서들과 동일한 반응들도 있으며, 일부분은 다소 차이가 있는 부분들도 있다. 때문에 사회복지 각 개별 주체들의 정부 및 협회 다양한 이해관계자들은 이러한 문제점들을 파악하고 이를 해결하기 위한 법제도적인 대안을 모색할 필요가 있다. 다음은 사회복지부문 노동자들의 반응을 정리한 것이다.

1) 사회복지부문 노동자들의 상태와 노동환경

(1) 노동환경

사회복지부문 노동자들의 평균 연령과 부양가족 수는 보건의료 노동자들과 차이가 없었으나, 노동시간 및 임금은 열악한 것으로 나타났다. 첫째, 사회복지부문 노동자들의 평균 근속은 43.2개월로 보건의료 노동자들(99.4개월, 간호사 77.8개월)에 비해 2배정도 짧은 것으로 나타났다. 사회복지부문 노동자들 중에서도 평균근속은 사회복지 노동자(54.5개월)들이 가장 높았으며, 보육(43.5개월)과 자활(35.5개월) 노동자들은 상대적으로 10-20개월 정도 근속기간이 낮은 것으로 나타났다. 사회복지 노동자들의 근속은 고용형태에 있어서도 차이가 있었는데, 비정규직의 평균 근속은 37개월로 정규직(44.2개월)에 비해 8개월 정도 짧았다. 그리고 사회복지부문 노동자들의 주당 평균 노동시간(49시간)은 보건의료(45.2시간)에 비해 5시간 정도 많았으나, 임금은 사회복지 노동자들(136만원)이 보건의료(299만원)에 비해 2배 이상 적은 것으로 나타났다.

둘째, 사회복지부문 노동자들의 노동상태 및 환경에 대한 실태조사 결과 노동자들은 직장생활 및 고용에는 만족하고 있었으나, 그 밖의 노동조건(임금, 복리후생, 노동시간, 휴가제도, 업무, 노동강도)에 대해서는 만족하지 못하고 있었다. 첫째, 사회복지 노동자들은 직장생활과 고용안정을 제외하고 다른 항목 모두 부(-)의 값으로 나타났다. 구체적으로 노동자들의 불만은 임금(-1.0678), 복리후생(-.7617), 노동강도 및 업무성격(-.3333), 휴가제도(-.2454), 노동시간(-.1850) 순으로 나타났다. 사회복지부문 노동자들의 노동환경에 대한 인식은 시설별, 고용형태별, 성별, 노조유무에 따라 차이가 있었다. 먼저 보육 노동자들은 다른 노동자들과 달리 장시간의 노동조건에 처해 있다고 응답했으며, 자활노동자들은 노동강도가 상대적으로 심하지 않다고 의식하고 있는 것으로 응답했다. 다음으로, 여성과 비조합원은 연월차휴가를 제대로 이용하지 못하는 것으로 나타났다. 특히 비정규직은 정규직과 달리 고용불안을 느끼고 있는 것으로 나타났으며, 복리후생, 휴가제도, 고용, 업무 성격 등에 있어서도 정규직에 비해 상대적인 만족도는 낮은 것으로 나타났다.

(2) 노동시장 이동

사회복지부문 노동자들의 노동이동은 산업간 이동보다는 산업 내 노동이동이 높은 것으로 나타났다. 첫째, 사회복지부문 노동자들의 평균 이직 회수는 2.2회인데, 노동자들의 3분의 2는 이직경험(69.4%)이 있는 것으로 나타났다. 실제로 사회복지부문 노동자들의 이직 경험은 자활 노동자들이 75.4%로 가장 높았으며, 보육(69.4%)과 사회복지(56.9%) 노동자들은 자활 노동자들에 비해 이직 경험이 다소 낮은 것으로 나타났다. 사회복지 노동자들의 경우 직업이동을 보면 이전 직업에서 현 직업으로 이동할 경우 동일 직종으로 이동한 비율이 47%로 나타났다. 또한 사회복지부문 노동자들의 23.5%는 1년 이내에 이직의향이 있었는데, 현 직업에서 다른 직업으로 이동할 경우 동일 직종으로 이동할 비율이 58.5%로 나타났다. 하지만 자활 노동자들은 이전 직종이 현 직종과 다른 비율이 71.7%였으며, 향후 동일한 직종으로 이동할 비율은 31.2%에 그쳤다.

둘째, 사회복지부문 노동자들은 정규직이 비정규직에 비해 이직 경험이나 향후 이직 의향이 높은 것으로 나타났다. 정규직의 이직경험은 57.4%로 비정규직(12.1%)보다 4배정도 높았으며, 현 시설에서 1년 이내에 이직하려는 의향 또한 정규직(17.2%)이 비정규직(6.4%)에 비해 3배가량 높은 것으로 나타났다. 이것은 사회복지 노동자들이 다른 직종에 비해 상대적 숙련도(skill asset)를 보유한 전문직이라는 것과는 대비되게 노동시장의 불안정성의 상존하고 있음을 보여준다. 사회복지부문 노동자들은 이직 이유에 대한 의견은 시설 형태에 따라 다소 차이가 있었으나, 주된 이유로 상사와의 갈등(21.9%)과 수입이 적어서(20.4%)를 꼽았다. 설문조사 결과를 보면 보육 노동자들은 임금(40.4%) 이외에 근무시간이 길어서(29.8%)라는 의견이 가장 많았다. 이는 보육 노동자들이 처한 장시간의 노동조건을 그대로 반영하고 있는 것으로 볼 수 있다. 자활 노동자들 또한 임금(42%)과 상사와의 갈등(54%)을 주요 이직 이유로 꼽았다. 이것은 자활지원사업의 특성상 다층적인 업무(사업단 진로/공동체건설/사례관리 등)를 담당하는 실무자들과 기관 상사(실장 및 관장)와의 의견충돌에 의한 것으로 해석될 수 있다.

(3) 노동시간

사회복지부문 노동자들의 노동시간은 보건의료 노동자들에 비해서도 상대적으로 긴 것으로 나타났다. 첫째, 사회복지 시설의 절반(55.4%) 이상은 주5일 근무를 시행하고 있었으나, 아직은 주6일 근무(39.6%)를 시행하고 있는 시설도 많은 것으로 나타났다. 사회복지 시설 중 보육(76.8% )과 사회복지(39.4%) 시설의 상당 부문은 주6일 근무형태(토요격주 휴무)를 띄고 있는 것으로 나타났다. 물론 지난 2003년 주5일제가 도입된 이후 전반적으로 대다수의 사업장에서 주5일제가 도입되고 있으나, 아직 중소 영세규모의 사업장은 전면적으로 시행되지 못하고 있기 때문에 사회복지 시설의 경우 주5일제 정착은 다소 시간이 걸릴 것으로 보인다.

둘째, 사회복지부문 노동자들의 주당 노동시간은 이전에 비해 다소 줄어들고 있으나, 여전히 장시간의 노동시간에 처해 있는 것으로 나타났다. 2006년 현재 사회복지부문 노동자들의 주당 노동시간은 49시간으로 법정노동시간을 상회하고 있었다. 특히 보육시설은 평균 노동시간이 53.9시간으로 다른 시설(자활 47.3시간, 사회복지 46시간)보다 7시간 이상 노동시간이 많은 것으로 나타났다. 실제로 2006년 현재 보육시설의 노동자들 중 주당 평균 노동시간이 60시간 이상인 노동자들의 비율이 66.2%인데, 이는 노동자들의 건강과 삶의 질이 파괴될 정도의 심각한 노동환경에 처한 것이다. 그럼에도 지난 5년 동안(2001년 59.3시간 □ 2006년 53.9시간) 보육시설의 주당 노동시간은 5시간 정도 밖에 줄어들지 않았으며, 2004년 이후에는 노동시간(1일 10.5시간)이 줄어들지 않은 것으로 나타났다.

(4) 임금

사회복지부문 노동자들의 경우 공공부문 내 저임금 비중(89.8%, 2004년 8월 기준)이 가장 높고, 4인 이하 사업체의 법정 최저임금 미달자 비율(2003년 10월 기준) 또한 공공부문에서 사회복지부문은 가장 높은 것으로 나타났다. 첫째, 사회복지부문 노동자들의 임금은 아직도 도시근로자 평균임금에도 못 미치는 임금을 받고 있는 것으로 나타났다. 이번 실태조사 결과에 의하면 2006년 현재 사회복지부문 노동자들의 월 평균 임금은 136만원(연봉 1,634만원, 정규직 148만원, 비정규직 105만원)으로, 도시노동자 월평균 임금(2005년 222만원, 연봉 2,668만원)의 61.2%에 지나지 않는 것으로 나타났다. 사회복지부문 노동자들의 임금 수준은 보육 노동자들이 105만원으로 가장 낮았으며, 자활(143만원), 사회복지(159만원) 순으로 나타났다. 특히 보육 노동자들은 월 평균 임금이 최저임금 수준인 80만원 미만을 받고 있는 노동자가 14%나 되었으며, 10명 중 4명(41.5%)은 100만원 미만의 임금을 받고 있었다.

둘째, 사회복지부문 노동자들의 임금문제는 정부의 예산 문제와 별도로 정책의 실행에도 나름의 문제점이 있다. 우선, 보육시설의 경우 보육교사와 취사부의 교통급식비(8만원)와 시간외 수당(4만원)을 포괄임금에 포함되어 있다. 그리고 자활 노동자들의 경우 기간의 규모별 예산(2005년 1억5천 □ 2006년 1억5천5백)으로 묶어(zero-sum) 놓아 신규인원 채용뿐만 아니라 내구 임금체계 또한 불합리하게 운영할 수밖에 없는 구조를 형성하고 있다. 게다가 지난 2년 동안 사회복지부문 노동자들의 임금추이를 보면 보육 10만원, 자활 15만원, 사회복지 9만원 정도의 임금이 인상된 것으로 나타났다. 하지만 이 기간 소비자물가상승률(5.7%)을 감안하면 노무현 정부가 사회복지 종사자들의 임금을 동종의 국공립 종사자들의 수준에 맞춘다는 정부의 정책 실행의지를 의심케 할 수밖에 없다. 2006년 현재 사회복지부문 노동자들의 임금을 동종의 유사 전문직과 비교하면 사회복지사는 약 82%, 보육교사는 약 70% 가량의 격차가 있는 것으로 볼 수 있다.

(5) 복지제도

본 설문조사에서 사회복지부문 노동자들의 노동환경 실태에서 후생복지는 임금을 제외하고 가장 열악한 것으로 나타났다. 일반적으로 사회복지부문뿐만 아니라 전체 산업의 사회보험 적용률은 이전에 비해 향상되어가고 있지만 개별 사업장에서 시행되고 있는 법정복지 혜택(휴가/수당)과 적용률은 아직도 미약한 것으로 나타났다. 첫째, 사회복지부문 노동자들의 사회보험 및 부가급여 적용실태는 정규직과 비정규직과 차이가 매우 큰 것으로 나타났다. 정규직의 경우 사회보험 및 부가급여 적용률이 80%를 넘고 있는 반면 비정규직은 20%에도 미치지 못하는 것으로 나타났다. 지난 2004년 사회복지부문 비정규직의 사회보험 적용률은 40%가 되지 않았으며, 퇴직금의 경우 20%에 불과 했다. 또한 사회복지부문 노동자들은 시설에 종사하면서 법정 수당 및 복지혜택을 받지 못하고 있으며, 그나마 적용되고 있는 수당도 법정기준에 맞게 지급 받지 못하고 있는 것으로 나타났다. 사회복지부문 노동자들은 연차 및 연장 수당 등의 법정복지혜택의 적용률은 25%내외에 불과했으며, 휴일수당은 10%에도 미치지 못하는 것으로 나타났다. 이러한 복지제도는 일반적으로 사업장 내에서 시행되고 있는 복지혜택의 적용율에서 더 차이가 발생한다. 실제로 사회복지부문 시설에서 여름휴가비(21.8%%)나 장기근속 수당(10.5%)의 적용률은 10-20% 내외에 불과했으며, 보육이나 연구 수당 등은 3%도 안 되는 것으로 나타났다.

둘째, 사회복지부문 시설에서는 수당이 법정 기준에 맞게 지급되지 않고 있는 것으로 나타났다. 사회복지부문 노동자들은 주당 7.8시간의 연장(초과)노동을 하면서도“통상 임금의 50%를 가산하여 연장(초과)노동 수당을 지급”하는 곳은 10%에 불과했으며,“지급하지 않는다”는 곳이 절반 49%를 차지했다. 그 외에는 연장노동수당을 매월“일정(고정)액 지급”(28.6%),“수당을 지급하는 대신 노동시간을 면제받음”(6.6%),“노동시간 가산 없이 통상임금을 지급”(5.8%) 등의 순으로 나타났다. 게다가 휴일노동(6.7%)과 야간노동(6.6%)의 경우“통상 임금의 50%를 가산하여 수당을 지급”하는 곳은 6.6%에 불과 했으며,“지급하지 않는다”는 곳이 60%를 넘고 있었다. 이러한 반응은 시설형태에 따라 약간 차이가 있는데, 보육시설의 경우 휴일노동(82%)와 야간노동(74.7%), 자활의 경우 야간노동(71%) 수당은 거의 지급되지 않는 것으로 나타났다.

셋째, 사회복지 노동자들은 업무로 인해 휴가를 대체로 사용하지 못하고 있으며, 그나마 휴가수당은 거의 지급 받지 못하고 있는 것으로 나타났다(4인 이하 사업장, 연차휴가 실시 비율 22.7%, 2003년). 사회복지부문 노동자들은 보건휴가(63.2%)와 월차휴가(50.3%)를 거의 이용하지 못하고 있는 것으로 나타났다. 한편 휴가제도 사용여부에 대한 반응은 시설과 고용형태에 따라 차이가 있었다. 한편 사회복지 노동자들은 휴가를 사용하지 못하는 이유로는“업무(일)가 많아서”(31.6%)와“다른 사람에게 업무가 전가되기 때문에”(27.7%)를 꼽았다. 그리고 사회복지 노동자들은 휴가 수당을 지급 받지 못하는 이유로는“별도로 예산을 지원 받지 못해서”(65%)라는 의견이 가장 많았으며, 다음으로는“사용자가 지급하지 않아서”(19.8%)로 나타났다. 특히 보육시설의 경우 사용자가 지급하지 않아서라는 의견이 절반(47.3%) 가량 되는 것으로 나타났다. 더불어 자활과 보육 시설의 경우 휴가규정이 없어서라는 의견이 비정규직 노동자들에게서 높은 비율을 보이고 있다. 이것은 사회복지 현장의 비정규직의 노동조건에 관해 보다 면밀한 조사가 필요하겠지만 현재 시설 내에서 정규직과 동일한 업무를 담당하고 있는 계약직(보육-대체근로, 자활-기금담당)이 많기 때문으로 판단된다. 이러한 내용을 종합해 보면 사회복지 현장에서는 최소한의 권리인 휴가조차 보장받지 못하는 상황과 휴가 미지급 그리고 인력부족의 심각성이라는 구조적인 특징을 알 수 있다.

2) 비정규직 문제

산업구조의 변화와 비정규직의 증가 효과로 인해 사회서비스부문의 비정규직의 비율은 40% 내외를 유지할 것으로 보여진다. 그런데 2004년 8월 현재 사회서비스업에 속한 사회복지부문의 비정규직 비율은 59.5%(61,870명)로 공공부문 전체 비정규직 비율(39.7%)보다 약 20%정도 많은 것으로 나타났으며, 보험 및 연금업(71.8%)을 제외하면 공공부문 내 비정규직의 비율은 사회복지부문이 가장 높은 것으로 나타났다.

첫째, 사회복지부문 비정규직 노동자들은 임금과 사회보험 등에 있어서 정규직에 비해 많은 차이가 존재하고 있었다. 이번 실태조사 결과 비정규직 노동자들의 월 평균 임금 105만원으로 정규직(143만원)과의 임금 격차가 73% 정도 존재하고 있으며, 열악한 노동조건에 처해 있는 것으로 나타났다. 사회보험 및 퇴직금의 적용실태에서 차별 받고 있는 것으로 나타났다. 사회복지부문 정규직 노동자들이 80% 이상의 적용률을 보이고 있는 반면에 비정규직은 사회보험 적용율은 20% 내외에 불과 했으며, 퇴직금은 14.4%에 그쳤다. 게다가 비정규직은 사업장 내 복지제도(휴가제도/수당)에 있어서도 혜택을 받지 못하고 있는 노동자들이 정규직보다 더 많은 것으로 나타났다. 예를 들면 정규직(.2689)은 연월차 휴가를 대체로 사용하고 있었으나, 비정규직(-.4095)은 대체로 사용하지 못하고 있었다. 특히 자활(33.3%)과 보육시설(50%) 비정규직은 휴가제도를 사용할 수 없는 이유에 대해 해당 시설 내에 규정이 없어서라는 의견이 많았다. 실제로 자활의 경우 비정규직은 일당(4만원-4만5천원)으로 계산되어 월급 형태로 받게 되는데 휴일노동 등에 대해 그 어떤 보상도 받지 못하는 곳이 있다.

둘째, 사회복지 시설에서는 정규직과 동일한 업무를 담당하는 비율이 절반(55.3%)을 넘고 있었으며, 이들 노동자들은 일상적인 차별 이외에 고용불안(-0.581)을 느끼고 있는 것으로 나타났다. 실제로 비정규직 노동자 10명 중 3명 정도(27%)는“고용불안을 느끼고 있다”고 응답했다. 시설에서 비정규직을 채용하는 주된 이유는 예산부족과 단기적 사업의 필요성으로 나타났다. 실제로 정규직과 동일 노동을 수행하고 있는 노동자들이 있다는 응답은 사회복지 시설이 74.4%로 가장 많았으며, 그 다음으로는 자활이 55.9%로 나타났으며, 보육은 33.9%였다. 또한 사회복지부문 시설에서 비정규직을 고용하는 주된 이유로는“정규직 채용을 위한 예산이 부족해서”(37%),“단기적 사업(기금사업) 등 한시적 필요 때문에”(32.2%)라는 의견이 가장 많았다.

셋째, 이와 같이 사회복지와 자활기관에서 비정규직 채용 비율이 많은 이유 중 하나는 사회복지공동모금회나 기업의 사회공헌 프로그램(사회적 일자리)에 의한 단기 사업(기금사업/신규 프로그램)을 시행하고 있기 때문이다. 이러한 사업들은 거의 대부분 1-2년 혹은 2-3년의 단기사업들이 대부분이다. 그런데 이들 사업들을 진행하기 위해서는 시설 및 기관에서 신규 인력 채용을 위해 예산이 필요하다. 하지만 자활 및 사회복지 시설들은 정부의 정원(T/O) 규정과 자체 예산 부족으로 인해 인건비에 잡히지 않는 비정규직을 채용하고 있는 것이다. 결국 정부의 복지정책과 불합리한 복지예산 편성 그리고 기관 사용자들의 노동비용 절감과 수요변화에 대응한 기관운영이 노동시장의 유연화를 초래하고 있는 것이다. 이는 정부와 사용자가 사회복지부문 노동자들의 생존권을 박탈하는 비정규직화의 주점인 것을 확인 할 수 있다.

) 사회적 일자리 및 정부 고용서비스 지원강화라는 명목으로 진행되고 있는 현재의 자활사업과 사회복지사업들이 노동시장에서 비정규직을 양산하고 때론 적극적으로 활용하고 있는 것으로 볼 수 있다. 실제로 사용자의 입장에서는 현재의 사회복지 노동시장의 구조적 특징을 감안하면 장기적인 고용관계를 유지하기보다는 일시고용(hire-and-fire)을 선호하는 것이 유리하기 때문이다.

셋째, 사회복지부문 노동자들은 비정규직 처우개선을 위해 해결해야 할 주요 과제로“임금 문제”(31.3%)와 비정규직의 정규직화(25.6%)를 꼽고 있었다. 그 다음으로는“지속적인 고용유지”(14.1%)와“법제도 개선 활동”(10.9%) 등의 순으로 나타났다. 한편 이번 설문조사 결과 사회복지 노동자들은 노동조합이 비정규직 조직화를 위해 재정과 인력을 투입해야 한다는 의견이 과반수(57.6%)를 넘는 것으로 나타났다(보통이다 30.2%).

2. 제언 및 토론

앞에서 살펴본 바와 같이 사회복지 현장의 노동환경은 매우 열악함을 보여주고 있다. 일반적으로 사회복지제도의 문제는 단순한 고용과 사회적 안전망을 확충하는 정책적 실행의 문제가 아니라 복지제도의 실천문제와 연동되어야 한다. 특히, 일선 현장에서 사회복지서비스의 질을 확보하기 위해서는 노동자들이 만족스러운 노동환경에서 장기간 노동할 수 있어야 한다. 정부는 이제라도 복지의 사회공공성 확보를 위한 책임을 방기하지 말고 복지의 질을 판가름하는 사회복지 노동자들의 처우개선 요구에 귀를 기울여야 한다. 다음은 노동자들의 처우개선과 관련하여 몇 가지를 제기한다.

1) 노동환경 개선 방안

본 실태조사에서도 나타난 것처럼, 사회복지부문 노동자들은 직장생활에 대한 자긍심을 갖고 노력하고 있지만, 여전히 높은 이직 가능성을 보이고 있다. 특히 이들은 업무 성격 및 노동강도 못지않게 낮은 급여(73.8%)와 열악한 후생복지(59.6%) 등 처우의 문제를 심각한 문제로 꼽았다. 현재 사회복지부문 노동자들의 월 평균 임금은 136만원으로, 유사한 동종의 전문직 종사자들보다 낮은 수준일 뿐만 아니라, 가정을 꾸리며 현업에 종사하기에는 매우 부족한 금액임이 분명하다. 이제 5년을 넘긴 자활을 비롯하여 사회복지와 보육시설의 경우 승진 및 임금체계의 불합리성을 감안한다면 급여 문제는 장기적으로 사회복지 노동자들이 활동 동기를 약화시킬 것으로 우려된다.

하지만 시설 및 기관 운영비에 묶여 개별 시설에서는 급여 인상은커녕 노동자를 더 채용하고 싶어도 그러지 못하는 형편이며, 그나마 부족한 인력을 비정규직으로 채용하고 있는 실정이다. 게다가 2006년부터 실시되는 일부 복지재정의 지방이전은 지자체의 자립도와 지자체를 운영하는 의사결정자들의 마인드에 따라 사회복지 시설 노동자들의 임금문제를 해결하는 데는 더욱 요원 할지도 모른다. 때문에 사회복지 노동자들의 처우개선 문제는 중앙정부의 적극적인 조치가 필요하다. 노동자들의 임금이 예산에 묶여 있는 만큼 정부의 사회복지 재정 확충 계획 속에서 인건비 상승률을 반영하되 상대적으로 매우 낮은 현재의 상태를 감안하여 획기적인 증액이 필요하다. 또한 기예처 및 관련 부처들의 노력을 기반으로 지자체와 사용자의 의식전환이 필요하다. 인건비 인상을 최하위로 염두에 두거나 비정규직 혹은 자원봉사 확대로 사회복지 노동의 가치를 왜곡하는 현장의 문제가 개선되어야 한다.

) 민주노총 2006년 임금인상 요구안(□민주노총 조합원 표준 생계비, □표준생계비와 조합원(사회복지 노동자) 임금 비교, □표준생계비 충족률별 임금인상 요구)에 의해 사회복지부문 노동자들의 임금인상율의 산출방식을 따르면 아래의 4가지 과정을 따라 산출 가능한 수치가 나온다.

① 보육, 사회복지, 자활 노동자 실태조사 결과에 따른 노동자 부양가족 수는 2.6인(본인 제외)이다.

② 2.6인의 표준생계비(가)를 민주노총 방식에 기초하여 계산하면,“2인 가구 표준생계비+(3인가구 표준생계비-2인 가구표준생계비)□0.6”로 산출한다[민주노총 2006년 2인 표준생계비(2,328,677원), 3인 표준생계비(2,968,069원)]. 그렇다면 보육, 사회복지, 자활 노동자 2.6인 표준생계비(가)는 2,712,312원이다.

③ 조합원 임금 평균(나)은 본 실태조사 결과 보육, 사회복지, 자활 노동자 2006년 평균 임금은 1,361,682원이다

④ 생계비 대피 임금비중(다)은“조합원 임금 평균(나)□2.6인 표준생계비(가)□100”로 산출할 수 있다. 현재 사회복지부문 노동자들의 생계비 대비 임금비중은 50.2%이다.

노동자들의 처우와 관련하여 또 하나 제기할 것은 연장노동 및 휴가 문제다. 본 조사에서 나타난 노동자의 주당 평균 연장노동시간은 8시간 정도로 법정 노동시간을 초과하고 있다. 그러나 사회복지 시설 대부분이 참여주민/아동과 함께 부대끼면서 가외의 정리업무나 대면접촉 자리까지 감안한다면 통계에 잡히지 않는 추가 노동시간이 있으며, 공식적인 연장노동에 대해서도 규칙이나 관행에 근거한 정례적인 보상이 없는 경우가 많은 것은 문제라 하겠다. 또한 일선 시설 및 기관에서의 휴가 사용 실태도 미흡한 상황이며, 휴가를 사용하지 못하는 이유가 시설의 업무가 많아서, 또는 다른 사람에게 업무가 전가되는 것이 미안해서 그러한 것으로 나타났다. 때문에 노사는 향후 사회복지 시설 내 사업장에서 휴가제도가 제대로 정착될 수 있도록 시설 운영규칙에 관한 보완을 논의할 필요가 있겠다.

끝으로, 이제는 사회복지 시설 노동자 1인 당의 적정한 업무량에 대한 연구조사가 필요한 시기이다. 물론 이는 예산배정의 현실화부터 사회복지사업의 발전모델 재정립까지 연결되는 문제이기는 하다. 그러나 사회복지서비스의 내실 있는 운영과 노동자의 전문성 계발을 위해서도 적정한 업무량과 담당 인력의 균형은 맞추어져야 한다. 복지부와 여성가족부의 평가 기준에도 이러한 점이 반영되어야 할 것이다.

< 종합정리 >

□ 사회복지 노동자 처우 개선을 위한 국가개입의 필요성

□ 사회복지부문의 체계성(전달체계) 확보

- 복지서비스의 질 확보와 양질의 서비스에 대한 지원

- 노동자의 임금 및 교육훈련비용 보조

- 바람직한 형태의 복지서비스의 직접 제공(국가)

□ 근로기준법이 정한 노동조건 준수

- 저임금 구조(저임금 비중과 법정최저임금 비중이 높은 사회복지부문)

- 고용불안정성과 부당계약

- 노동시간과 휴일휴가

- 과중한 업무와 열악한 노동환경

□ 사회복지부문 시설 노동자들의 적정 수준의 보상체계 마련

□ 정책적 실행 방법과 내용

□ 법제도 개선과 관리감독 강화

- 사회복지사업법과 영유아보호법 법률개정

- 행정지침 개선과 근로감독 강화

) 일반적으로 4인 이하의 중소영세업체 사업주의 법 준수의식이 미흡하기 때문에 적극적인 행정지도가 필요하다. 우리나라에서 근로감독행정의 포괄범위(업무)는 산업안전, 여성/아동, 임금, 휴일, 노사관계 등 포함되어 있다. 하지만 현재 우리나라의 경우에는 근로감독기관의 필수적인 기능인 노동집행조차 제대로 이루어지지 못할 정도로 인력이 적은 원인도 있다.

□ 직접적인 재정지원과 방식

- 보조금 지급(동종 유사 직종과의 형평성에 맞는 임금수준)

□ 기타 제도 개선과 인프라 지원

- 임금 및 직급체계의 개선/편(단일직종 임금/직급체계 연구 필요)

□ 대안과 토의

대안과 토의 1
1. 현황과 문제점 □ 사회복지부문 노동자들의 경우 공공부문 내 저임금 비중(89.8%, 2004년 8월 기준)이 가장 높고, 4인 이하 사업체의 법정 최저임금 미달자 비율(2003년 10월 기준) 또한 공공부문에서 가장 높음. 2-1. 해결방안 1 □ 민주노총 2006년 평균 임금인상안은 9.1%임. 민주노총 표준 생계비 충족률별 임금인상 요구 범위(9.1%)에 따라 현재의 사회복지부문 노동자들의 현재 표준생계비의 50.2% 수준에서 55%로 향상(월 130,089원)시킨다 하더라도 월평균 1,491,771원에 불과함. 하지만 사회적 가치에 부합하고 노동자들의 삶의 질을 충족할 수 있는지 좀더 면밀한 검토가 필요한 것으로 보여짐. 때문에 현재의 사회복지부문 노동자들의 임금은 표준생계비의 50.2% 수준에서“ @ % ”로 인상해야 함. 2-2. 해결방안 2 □ 동종 업종의 유사 전문직종에 비해 낮은 기본급의 대폭 상향조정과 근로기준법 준수와 관련된 제수당을 정부에서 지원할 필요가 있음(사회복지 노동자들의 유사근무 경력 인정 문제에 대한 검토 필요). 향후 사회복지예산에 반영하여 2007년 이후부터 시설 노동자의 임금수준을 공무원 수준으로 맞춤(공무원보수 인상률 5% + 추가 인상률 @). < 소요 예산 추계 >(안) 2007년(정부 기준) 2008년 2009년 2010년 [ 총 사업비 ] 6천8백억 -> -> -> [국 비 67% ] 4천5백억 -> -> -> [지방비 33% ] 2천3백억 -> -> -> * 2007년 산출 근거 : 정부(보건복지부)의 사회복지 종사자 임금수준(8%) 향상을 위해 추계 한 2003-7년 예산안에 의거한 것임.

대안과 토의 2
1. 현황과 문제점 □ 사회복지 및 자활 그리고 보육시설 사업장에서 근로기준법(노동시간/수당)조차 지켜지지 않고 있음. 이는 4인 이하 사업장이 많은 사회복지부문 시설에서 두드러짐. 장기적으로 외국의 경우와 같이 업종별·업무별 특수성에 비추어 합리적인 적용상의 특례규정을 두는 방안을 연구할 필요가 있음. 2-1. 해결방안 1 □ 4인 이하 사회복지 시설 내 근로기준법 적용을 위한 법제도 개선(법개정). 또한 사업장의 근로기준법 위반을 사례에 대한 감시 감독을 강화(근로감독관 및 지자체 담당관). 1) 노동시간의 규제(법 제4장) : 법정근로시간(법 제49조), 연장·야간 및 휴일 근로에 대한 가산임금(법 제55조 및 제55조의2), 연장근로의 제한(법 제52조), 연차유급휴가(법 제59조) 및 관련 규정(법 제59조의2, 제60조 및 제61조)을 확대 적용. 2) 여성 보호(법 제5장) : 생리휴가(법 제71조)는 2003년 법개정으로 유급이 강제되지 않기 때문에(비록 20인 미만은 2011년까지 유급), 4인 이하 사업장에 유급이 강제되지 않는 생리휴가를 부여하더라도 사용자의 부담은 크게 증가하지 않을 것으로 보임. 따라서 4인 이하 사업장에 □무급□인 생리휴가(법 제71조)는 노동계의 판단에 따라 우선적으로 확대 적용함. 3) 법령요지 등의 게시(법 제13조) : 1998년 근로기준법시행령 개정 이전에는 일부적용 사업장에 적용되었던 규정이었음. 이 규정을 적용하는 경우에 사용자의 부담 또는 행정감독능력이 문제될 수 있으나, 노동부가 근로기준법과 시행령을 사업장에 소책자로 배포 4) 근로계약기간(법 제23조) 및 퇴직급여제도(법 제34조) : 근로계약기간(법 제23조)에 관해서도 비정규직 관련입법에 4인 이하 사업장에 대한 적용범위의 구체적 규정이 있음. 퇴직급여제도(법 제34조) 또한 □근로자퇴직급여 보장법□(2005.1.27.제정)에 의하여 2008년부터 2010년 사이의 대통령령으로 정하는 시기부터 상시 4인 이하의 근로자를 사용하는 사업장에도 적용될 예정임. 2-2. 해결방안 2 □ 현재 논의/추진되고 있는 사회복지사업법 제3장(사회복지시설) 제35조에 사회복지시설 노동자들의 처우 관련 조항 신설. 영유아보호법 제3장(보육시설 종사자) 제21조에 보육시설 노동자들의 처우 관련 조항 신설(시설별 차이/격차 해소). 1) 사회복지사업법 - 시설 종사자의 처우개선 계획(제3장 제35조 3) : [내용 생략] - 시설 종사자의 보수 및 제수당 지급(제3장 제35조 4) : [내용 생략] 2) 영유아보호법 - 시설 종사자의 처우개선 계획(제3장 제21조) 신설 : [내용 생략] - 시설 종사자의 보수 및 제수당 지급(제3장 제21조) 신설 : [내용 생략]

대안과 토의 3
1. 현황과 문제점 □ 현재 사회복지 시설의 인력충원은 예산 및 지침과 연동된 문제이므로, 정부의 합리적 예산편성과 운영 지침이 필요함. 이 점을 고려 해보면 현재의 비정규직 문제(대체인력/전담인력)는 단순한 인력 충원의 차원을 넘어서 고려해야 함. 또한 현재의 사회복지부문의 임금 및 직급체계는 사회복지부문 및 기타 유사 직종으로의 경력, 학력, 자격 인정 및 호봉제 등과 맞물려 해결해야할 주요한 과제임. 현재 사회복지부문 직업이동은 동일 직종으로 이동하는 비율이 70%임. 2-1. 해결방안 □ 사회복지 시설 종사자들의 부족한 인력과 복잡한 임금 및 직급체계의 개선(편)이 필요함. 또한 보육교사의 경우 현장의 부족한 인력을 해결하기 위한 방안으로 인력풀제 등을 검토할 수 있음. 자활의 경우 전담인력을 정규직화 할 수 있도록 합리적 예산 편성과 정책이 반영되어야 함. 1) 임금 및 직급체계 개선 : 현재 사회복지부문 시설 노동자들의 임금문제를 개선하기 위해서는 현재의 임금 및 직급체계를 개선(편)하는 방법을 고려해야 함. 하지만 단일(직종)호봉제를 적용할 수 없을 시 직종별 직급체계 도입을 검토하면서, 이를 위한 보수 규정(자격증 수당 등) 또한 개선해야 함. 2) 인력 충원 : 현재 시설 내 부족한 인력해결을 위해 도입하고 있는 보조인력은 제 검토의 필요성이 있음(보육-대체인력과 보조교사/자활-전담인력과 기금담당). 대신 과도기적으로 보육은 인력풀에 대한 고민 속에서 중장기적으로 현 시설 내 보육교사 대비 예비 교사(2:1 혹은 1.5:1) 충원을 해야함. 자활의 경우현재의 전담인력이니 기금 담당자를 우선적으로 정규직화할 수 있는 예산방침과 지침이 필요함. <임금 및 직급체계 개선 시 고려해야할 사항> * 단일직종 및 직급체계 : 현재의 다양한 시설 직군 및 직종을 단일한 직급(ex.1-7급)과 임금 테이블로 만드는 것으로 고려해야 함. ** 인사 및 승진 : 하위 직급은 경력을 고려한 자동 승급과 이에 따른 자동호봉제 병행. 상위 직급으로의 인사 및 승진 평가는 광역차원의 시험/교육연수/근평 등 반영. *** 제도화 : 노동시장의 흐름을 반영해 유사 직종으로 이동시 경력(퇴직금 포함) 인정 가능한 제도 구축 필요. □ 자격제도와 연동된 경력관리 시스템화, 학력과 경력을 인정한 직급체계를 위한 단일직종별 직급체계 마련이 필요함.

2) 활동가로서의 자아실현과 다각적인 교육훈련

노동자들은 사회복지 시설의 운영과 사업단의 관리 및 영유아 교육을 책임지는 담당자로서의 역할과 일선 지역 사회복지 활동가로서의 지위를 동시에 가지며, 또한 그것이 개인으로서의 활동 동력으로 작용하기도 한다. 하지만 연구결과가 보여주듯 현재 사회복지 노동자들에게 일에 대한 자부심과 개인적 헌신은 매우 높게 나타났지만 자아성취는 상대적으로 낮은 것으로 판단 할 수 있다. 이를 해결하기 위해서는 무엇보다 사회복지사업의 사회적 비전이 제시되고 그 속에서 개인적 전망을 찾을 수 있어야 할 터이며, 그것은 정부 정책에서 풀려야 할 문제도 있고 교육훈련으로 보완되어야 할 성질의 것도 있다. 그러나 가까이로는 시설에서 직급과 승진 체계, 직무 순환 체계를 개선할 필요가 있다.

현 사회복지시설은 포괄 참여주민/아동 수와 사업 영역에 비해 상대적으로 매우 적은 인원으로 운영되는 탓에, 시설 내 직급과 승진 체계를 충분히 갖출 수 없는 상황이다. 원/관장과 실장 외에는 팀장이든 교사든 모두 일반 노동자로, 시설 내에서 승진 사다리(career ladder)를 기대하기 어렵다. □평생직장□이라는 말이 큰 의미가 없는 사회가 되어가고 있기는 하나, 자신이 일하는 기관에서 미래를 투자할 전망을 발견하기 어렵다면 사회복지 시설은 거쳐가는 곳으로 여겨질 수밖에 없다. 더욱이 사회복지 시설에게 있어 앞으로 □지역□과 결합하는 사업이 긴요하다고 할 때, 그것은 상당히 오랜 기간의 면대면 주민접촉과 교류의 네트워크를 활동/실무/교사들이 직접 형성해야만 가능한 것이다. 사람이 들고나는 것이 잦을수록 이러한 과제는 어려워질 것이다.

사회복지 시설 노동자들의 승진을 포함한 인사 문제를 해결하기 위해서는 우선 시설의 규모 자체가 커져야 한다. 하지만 한 개의 시설이 아니라 일정 정도의 수준에서 인사교류와 직위 이동이 이루어질 수 있어야 적절한 규모도 확보되고, 성취감도 높아질 수 있을 것으로 여겨진다. 더불어 노동자의 자아실현과 관련하여 또 하나 □직무순환□에 대한 고민도 필요한 시점이다. 하지만 무엇보다 중요한 자아실현의 측면은 지역과 사회 전반에서 사회복지사업의 위상이 높아지고, 대중적 인정을 받는 일이다. 이는 사회서비스업과 관련된 모든 주체들, 즉 정부와 시설, 노동자, 지역 시민사회가 모두 관심을 기울여야 할 문제다.

사회복지 노동자들의 인적계발 방안으로 가장 우선 시 되어야 할 것은 물론 다각적인 교육훈련이다. 현재 사회복지 시설이 전국적으로 산재되어 있는 상황에서 교육훈련 프로그램은 자리잡아 가고 있는 것으로 보여진다. 하지만 대부분의 일선 노동자들은 사회복지/보수교육 등 현장 업무에 맞닥뜨리며 해결해야 할 교육훈련과 자기계발과 관련된 교육 프로그램의 필요성을 절감하고 있다. 더불어 교육훈련은 직접적인 현장의 이해 못지않게, 공익적 성격이 민간단체의 활동가로서 필요한 일반적인 인적 계발 프로그램도 추진될 필요가 있다. 이를 위해서 신규채용 된 노동자를 위한 기본교육과 정기교육이외에 시설별 사례 발표와 교류를 위한 워크샵, 정기적인 단체 연수 등 매우 다각적인 프로그램을 제시해 볼 수 있겠다. 또 교육사업의 원활한 진행을 위해서 광역차원에서 교육공간과 교육자료를 제공하는 역할을 고민해 보는 것도 한 방법이 될 것이다.

3) 노동조합의 역할과 과제

사회복지 노동자들의 열악한 내외적 조건에서 사회복지부문 노동조합의 활동은 몇 가지 과제와 한계를 갖고 있다. 첫째, 노동조합의 호응성(accountability)에 대한 문제이다. 노동조합의 호응성이란‘노동조합이 노동자들에 대하여 얼마나 호응적인가?’의 문제를 지칭한다. 그런데 이번 실태조사 결과를 보면 현재 사회복지 노동자들의 요구와 지향은 몇 가지 숙제를 던져주고 있다. 먼저, 사회복지 노동자들은 노동조합에 대한 인식이 적극적으로 해석되지 못하고 있다. 설문조사 결과 노동자들은 스스로 노동자라는 인식과 노조의 필요성은 높으나 상대적으로 노동조합 활동의 참여도 그리고 노동조합의 성격과 역할에 있어 서로 모순적인 인식을 나타내고 있었다. 실제로 노동자들은 노동조합의 성격과 역할에 있어서 노동조합이 사업장 내 근로조건 개선에만 열중하기를 바라고 있었다(<부록 2> 참조). 이처럼 노동자들의 반응과 의식을 통해서 알 수 있는 것은 현장의 열악한 처우를 노조가 개선하기를 요구하고 있다는 점이다. 실제로 노동자들의 요구와 지향은 현재 너무나도 열악한 노동조건을 반영하는 것이기도 하다. 하지만 이러한 문제에 노동조합이 매몰 될 수만도 없다.

) 설문조사 결과를 보면 비조합원들의 경우‘노조에 가입하지 않겠다’는 의견이 절반(47.1%%) 정도 되었으며, 가입하지 않는 가장 큰 이유로“노조활동에 관심이 없어서”(20.1%),“사전에 알지 못해서”(19.6%),“노조의 가입해도 도움이 되지 못할 것 같아서”(14.4%), “노조의 필요성을 느끼지 못해서”(13.9%) 등으로 나타났다.

둘째로, 그렇다면 노동조합은 사회복지 노동자들의 처우개선에 대해 정부와 사용자들에게 요구하면서, 다른 한편으로는 노동자들의 의식이 변화할 수 있도록 노동조합의 일상활동 및 교육을 보다 강화될 필요가 있다고 보여진다. 일반적으로 노동조합 조직의 강화 및 발전을 위한 여러 일상활동 중에서 가장 기본이 되는 것은 노동교육활동이다. 모든 조직이 그렇듯이 노동 조직의 힘은 그 구성원의 힘에 의해 좌우된다. 구성원 각 개인의 능력과 조직 구성원 전체의 통일성이야 말고 조직 열량의 토대가 된다. 그러므로 노동조합 조직을 강화하는 첫 걸음은 조직 구성원의 의식을 높이고 하나로 모으는 교육활동에서 출발해야 한다. 우리가 이미 인지하고 있듯이 노동조합의 교육활동은 조합원들의 의식을 높이고 노조활동에 적극적인 참여를 유도함으로써 노조의 조직역량을 강화할 수 있는 방안이다. 물론 현재에도 보육노조와 자활노조는 지부나 혹은 본조의 노조사업과 교육을 나름대로 잘 꾸려가고 있다. 하지만 현재 사회복지시설 자체가 전국적으로 분산되어 있는 문제점과 노동조합 조직의 정체성 등의 내외적 요인으로 인해 노조 교육사업을 진행하는 데 많은 어려움을 겪고 있다. 따라서 노동조합은 앞으로 사회복지부문 노동자들의 결합된 힘(associational power)을 형성하기 위해서는 조직사업과 교육사업의 체계화와 연계성 할 필요가 있다. 노동조합이 향후 정책과 조직확대 및 조직력 강화 그리고 교육사업을 보다더 많은 시간과 노력을 할 필요가 있는데, 이는 현재 사회복지부문 노동조합의 주요한 생존과제로 볼 수 있다.

) 반면에 사회복지부문 노동조합은 지역사회의 일원으로서 지역사회의 의제에 공동 의사결정구조를 형성할 수 있고, 이에 결합이 가능하다. 이것은 사회복지 시설이 지역 공동체 내에서 시민사회 조직으로서의 역할 강화 및 다양한 대안적 활동을 모색이 가능할 수 있기 때문이다. 만약, 어렵지만 실제로 이것이 가능하다면 노동조합의 일상활동이 지역사회의 여론과 일반 노동자들에게 공감대를 형성하고 지지를 높일 수 있는 방안이 될 수도 있다.

[그림 4-1] 노동조합 프로그램에 대한 예비 노동자들의 참여의사

) 이번 설문조사와 병행된 사회복지 전공 학생들을 대상으로 노동조합의 인지여부를 알아보았는데, 사회복지 전공자들 중 사회복지부문 노동조합을 알고 있는 학생들은 10명 중 1명 정도에 불과한 것으로 나타났다(서울경인지역사회복지노동조합 13.6%, 전국자활노동조합 17.1%).

a) 참여하려는 이유	b) 참여하지 않으려는 이유

* 주  □ 각각 노조 주최 행사에 대한 참여(50.9%, 57명)와 비참여(49.1%, 55명)에 대한 응답자 중 각각 그 이유를 1,2순위 복수응답을 하도록 한 것임.

끝으로, 노동조합은 향후 사회복지 현장의 예비 노동자들(사회복지 전공자)들에 대한 관심과 노력이 필요하다. 사회복지 전공 학생들의 다수는 사회복지 시설 및 기관에 취업할 생각을 갖고 있다. 그렇다면 노동조합은 이들 예비 노동자들을 위한 다양한 프로그램(노동조합 여름캠프 및 컨퍼런스)을 개발할 필요가 있다. 이를 통해 향후 전공자들이 노조활동에 참여하면서 노조가 어떻게 기능하는지를 체험하게 하는 것이다. 실제로 [그림 4-1]을 보면 알 수 있듯이, 사회복지 전공자들은 만약 사회복지 노동조합이 학생들을 대상으로 한 프로그램을 할 경우 참여하겠다는 응답이 절반(50.9%)나 되는 것으로 나타났다. 특히 노조 프로그램에 참여하겠다는 의견 중“사회복지 현장을 알 수 있을 것 같아서”(38.9%)와“사회복지분야 노동조건 개선 때문에”(26.9%)라는 응답이 가장 많은 것으로 나타났다. 이것은 예비 노동자들에게 사회복지 노동조합의 관심을 불러일으킬 수 있는 좋은 기제가 될 수 있으며, 다른 한편으로는 사회복지 노동조합이 정체되어 있는 현실에서 스스로 노조 조직화의 새로운 방안으로 고려 할 수 있기 때문이다.

) 보육시설의 한 노동자는 보육노조의 역할에 대해 다음과 같은 생각을 갖고 있었다. “보육 종사자의 처우개선이나 노동환경에 대한 문제는 오래 전부터 이야기가 되었고 선거 공략의 하나가 될 정도로 심각하지만 교사들 스스로 헤쳐 나가려는 의지가 없음이 안타깝습니다. 본인의 권리를 주장하기 위해서는 의무를 다하여 노력하는 자세를 가져야 한다고 생각합니다. 노조에서 활동하는 부분이 딱딱(쟁취 투쟁)한 쪽 보다는 교사들이 현장에서 직접 활용할 수 있는 프로그램을 교육하는 시간을 통하여 노력하는 자세를 고취하고 그로 인한 자부심으로 스스로의 권리를 진심으로 찾을 수 있도록 접근해 주셨으면 합니다”(보육/여성/계약직-단시간).

참고문헌

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<부록 1> 사회복지 및 보육 시설 노동조건 정부 가이드라인

<별첨 1> 사회복지 시설 임금의 지급내역 비교(2006년 기준)

	공무원 (9급 1호봉)	사회복지생활시설 종사자 (과장 및 생활복지사 1호봉 기준)
봉급(기본급)	792,900원	771,000원
기말수당	- (2006년 폐지)	봉급액의 200%
정근수당	1년 미만 : 봉급액의 0% 1년 이상 2년 미만 : 봉급액의 10%	1년 미만 봉급액의 50%
장기근속수당	5년~10년 미만 : 50,000 10년~15년 미만: 60,000 15년 ~20년 미만: 80,000 20년 ~이상: 100,000	5~10년 미만: 40,000원 10~□15년 미만: 50,000원 15~20년 미만: 60,000원 20년 이상: 80,000원
가계지원비	봉급액의 200%	봉급액의 200%
가족수당	배우자 30,000원 기타가족 20,000원	-
자녀학비보조수당	중·고등학교 공납금납입증명서에 따른 전액 단, 서울특별시 교육청에서 고시한 「서울특별시 공·사립학교 수업료 및 입학금에 대한규칙」 상 분기별 지급상한액을 초과할 수 없음.	-
가계보조수당	-	30,000원
교통·급식비	급식비: 130,000원 교통비: 120,000원	90,000원
명절휴가비	봉급액의 120%	봉급액의 100%
시간외 근무수당	보수월액□1/226□1.5	보수월액□1/226□1.5
연가보상비	기본급 □ 1/24□ 일수	-
직무수당(직급보조비)	105,000원 (9급)	-
기타 수당	육아휴직, 야간근무수당, 휴일근무수당, 여비 등	서울시의 경우 시비보조수당 지급
*자료 □ 중앙인사위원회 홈페이지 <공무원보수업무 등 처리 지침>. 보건복지부, <사회복지생활시설 공통 업무지침>(2006). 원자료 최일섭(2006:40)에서 재인용.

<별첨 2> 사회복지근무자 지방비 보조내역(단위: 원)

시·도	수당현황	재정자립도
서울	□아동·장애인시설 - 5년이상 290,000원, 5년미만 240,000원 □재가·사회복지시설 등 포함 이용시설 - 5년이상 190,000원, 5년미만 135,000원	95.5
인천	□장애인중증요양시설 - 200,000원~300,000원(호봉에 따라 차등지원) □일반생활시설,장애인복지관,재가복지봉사센터 - 15호봉이하 150,000원, 16호봉이상 200,000원 □사회복지관 및 이용시설 - 150,000원	75.9
울산	□사회복지관·생활시설 - 150,000원 -별도지급 : 명절수당 - 연400,000원, 야간근무자 수당 - 60,000원, 사회복지사자격증수당 - 40,000원	69.6
경기	□아동생활시설,사회·노인·장애인복지관 - 5년이상 150,000원, 5년미만 100,000원 □노인생활시설 - 5년이상 200,000원, 5년미만 150,000원 □장애인생활시설 - 5년이상 200,000원, 5년미만 150,000원	78.8
강원	□생활시설·이용시설 - 5년이상 150,000원, 5년미만 120,000원	28.9
경남	□생활시설·사회복지관·단기 및 주간보호시설 - 200,000원(가계보조수당), 효도휴가비 연 200,000원 지급	38.3
충북	□생활시설·이용시설 - 100,000원	31.3
*자료 □ 2006 충북사회복지연대(2006:58).

<별첨 3> 2006년 사회복지생활시설 종사자 기본급 가이드라인(단위: 천원/월)

직위 (호봉)	원장	사무국장	과장 및 생활복지사	생활지도원	기능직	관리인	촉탁의사
1호봉	894	751	727	660	600	647	1,693
2호봉	919	775	748	679	624	666
3호봉	945	799	771	697	635	683
4호봉	970	824	793	715	647	701
5호봉	1,028	882	849	767	671	753
6호봉	1,033	890	859	772	678	759
7호봉	1,053	906	869	780	687	766
8호봉	1,079	931	891	799	709	787
9호봉	1,107	957	914	819	729	805
10호봉	1,142	991	948	847	759	836
11호봉	1,164	1,013	967	863	776	851
12호봉	1,192	1,040	993	884	799	873
13호봉	1,220	1,069	1,018	906	824	893
14호봉	1,249	1,094	1,044	928	847	916
15호봉	1,286	1,130	1,078	960	880	948
16호봉	1,307	1,152	1,097	973	897	963
17호봉	1,338	1,179	1,123	995	921	985
18호봉	1,367	1,207	1,147	1,018	945	1,008
19호봉	1,395	1,234	1,174	1,041	969	1,029
20호봉	1,440	1,278	1,216	1,079	1,009	1,067
21호봉	1,454	1,291	1,228	1,086	1,017	1,075
22호봉	1,480	1,317	1,251	1,107	1,040	1,093
23호봉	1,507	1,344	1,277	1,126	1,062	1,115
24호봉	1,534	1,369	1,300	1,147	1,086	1,136
25호봉	1,562	1,395	1,324	1,166	1,108	1,156
26호봉	1,587	1,418	1,344	1,186	1,126	1,174
27호봉	1,613	1,443	1,367	1,205	1,147	1,192
28호봉	1,637	1,467	1,390	1,222	1,168	1,210
29호봉	1,663	1,489	1,413	1,241	1,189	1,229
30호봉	1,687	1,514	1,434	1,260	1,207	1,248
* 자료 □ 보건복지부, 2006년도 사회복지시설 관리 안내(2006:46)에서 재인용

<별첨 4> 2006년 사회복지생활시설 종사자 수당 가이드 라인(단위: 천원)

수당의 종류	지급대상		근무경력	지급액		지급회수 및 지급일
(1) 상여수당
가) 기말수당	전 종사자			봉급액의	200%	봉급액의 50%씩 연 4회 (3·6·9·12월 보수 지급일)
나) 정근수당	전 종사자		1년미만	봉급액의	50%	연 2회, 1·7월 보수 지급일
			2년미만	봉급액의	55%
			3년미만	봉급액의	60%
			4년미만	봉급액의	65%
			5년미만	봉급액의	70%
			6년미만	봉급액의	75%
			7년미만	봉급액의	80%
			8년미만	봉급액의	85%
			9년미만	봉급액의	90%
			10년미만	봉급액의	95%
			10년이상	봉급액의	100%
다) 장기근속수당	전 종사자		5∼9년	정액	40	매월 보수 지급일
			10∼14년	정액	50
			15∼19년	정액	60
			20년이상	정액	80
라) 가계지원비	전 종사자			봉급액의	200%	봉급액의 50%씩 연 4회 (4·5·10·11월 보수 지급일)
(2) 가계보전 및 복리후생비
가) 가계보조수당	전 종사자			정액	30	매월 보수 지급일
나) 교통·급식비	전 종사자			정액	90	매월 보수 지급일
다) 명절휴가비	전 종사자			봉급액의	100%	봉급액의 50%씩 연 2회, 설과 추석이 속한 달의 보수지급일(또는 설과 추석 전 15일이내에 시설장이 정한 날)
(3) 특수근무수당
가)생활복지사수당	생활복지사			정액	30	매월 보수 지급일
나)생활지도원수당	생활지도원			정액	50	매월 보수 지급일
다)조리·위생수당	기능직			정액	30	매월 보수 지급일
(4) 연장근로수당	규정된 근무시간 외에 연장근로를 한 종사자			연장근로시간당 통상임금(보수월액) □1/226□1.5]		연장근로를 한 다음달 보수 지급일
* 자료 □ 보건복지부, 2006년도 사회복지시설 관리 안내(2006:47)에서 재인용

<별첨 5> 2006년 보육시설 종사자 인건비 지급기준(단위 : 원)

호봉	시설장		보육교사		취사부
	보수총액	월지급액	보수총액	월지급액	보수총액	월지급액
1	17,922,000	1,493,500	14,844,360	1,237,030	12,193,200	1,016,100
2	18,406,200	1,533,850	15,274,200	1,272,850	12,552,360	1,046,030
3	19,007,160	1,583,930	15,745,440	1,312,120	13,064,760	1,088,730
4	19,576,080	1,631,340	16,239,840	1,353,320	13,337,040	1,111,420
5	20,150,040	1,679,170	16,738,680	1,394,890	13,630,560	1,135,880
6	21,414,240	1,784,520	17,889,000	1,490,750	14,249,520	1,187,460
7	22,172,040	1,847,670	18,646,920	1,553,910	14,872,800	1,239,400
8	22,667,160	1,888,930	18,988,200	1,582,350	15,116,760	1,259,730
9	23,321,280	1,943,440	19,506,600	1,625,550	15,614,400	1,301,200
10	23,981,160	1,998,430	20,068,320	1,672,360	16,097,040	1,341,420
11	24,809,640	2,067,470	20,797,800	1,733,150	16,746,720	1,395,560
12	25,533,720	2,127,810	21,423,960	1,785,330	17,314,320	1,442,860
13	26,081,640	2,173,470	21,972,000	1,831,000	17,784,000	1,482,000
14	26,668,800	2,222,400	22,461,240	1,871,770	18,273,240	1,522,770
15	27,255,840	2,271,320	22,950,480	1,912,540	18,742,920	1,561,910
16	28,005,720	2,333,810	23,641,560	1,970,130	19,375,320	1,614,610
17	28,573,200	2,381,100	24,150,360	2,012,530	19,845,000	1,653,750
18	29,199,480	2,433,290	24,659,280	2,054,940	20,334,240	1,694,520
19	29,806,200	2,483,850	25,168,080	2,097,340	20,803,920	1,733,660
20	30,334,560	2,527,880	25,676,880	2,139,740	21,293,160	1,774,430
21	31,227,600	2,602,300	26,511,120	2,209,260	22,068,840	1,839,070
22	31,814,640	2,651,220	27,020,040	2,251,670	22,518,840	1,876,570
23	32,343,000	2,695,250	27,470,160	2,289,180	22,968,960	1,914,080
24	32,871,480	2,739,290	27,978,960	2,331,580	23,399,520	1,949,960
25	33,458,520	2,788,210	28,448,640	2,370,720	23,869,200	1,989,100
26	34,006,440	2,833,870	28,918,320	2,409,860	24,299,760	2,024,980
27	34,515,360	2,876,280	29,329,200	2,444,100	24,671,640	2,055,970
28	35,043,720	2,920,310	29,779,320	2,481,610	25,102,080	2,091,840
29	35,532,960	2,961,080	30,268,560	2,522,380	25,513,080	2,126,090
30	36,080,880	3,006,740	30,699,120	2,558,260	25,943,640	2,161,970
* 자료□ 여성가족부, 2006년 보육사업안내(2006:283)에서 재인용 ** 주 □ 1) 보육교사 : 간호사, 영양사, 특수교사, 치료사, 정보센터 보육전문요원 및 전산지도원 포함 2) 특수교사 수당 10만원은 별도 지급

<별첨 6> 사회복지사, 공무원, 교사의 수당 비교

직종	교 사		공무원 (9급 사회복지직)		사회복지관 사회복지사		사회복지생활시설 사회복지사
수당 종류	상여 수당	기말	상여 수당	기말	상여 수당	기말	상여 수당	기말
		정근		정근		정근		정근
		장기근속		장기근속
	가족수당		가족수당
	자녀학비보조수당		자녀학비보조수당
	육아휴직수당		육아휴직수당
	연구업무수당				직무수당		생활복지사수당
	시간외근무수당		시간외근무수당
	야근근무수당		야근근무수당
	휴일근무수당		휴일근무수당
	정액급식비		정액급식비		급량비		급식비
	직급보조비		직급보조비		자격수당
	교통보조비		교통보조비		교통비		교통비
	국내여비		국내여비		효도휴가비
	가계지원비		가계지원비		가계안정지원		가계지원비
					가계보조수당		가계보조수당
	명절휴가비		명절휴가비				명절휴가비
			대민봉사활동비		복지수당
총 계	14 종류		14 종류		9 종류		7종류
* 자료□ 구철수(2006), 서울시사회복지협회(2006)에서 재인용.

<부록 2> 노동조합 관련 설문조사 결과표

<별첨 7> 사회복지 시설 및 기관 비노조원들의 노조 가입 여부(시설-고용행태별)

		노조 가입 생각 여부(비노조원)				계
		있음		없음
보육	정규직	40.5%	45	59.5%	66	100.0%	111
	비정규직	61.9%	26	38.1%	16	100.0%	42
	계	46.4%	71	53.6%	82	100.0%	153
자활	정규직	55.6%	69	44.4%	55	100.0%	124
	비정규직	57.6%	19	42.4%	14	100.0%	33
	계	56.1%	88	43.9%	69	100.0%	157
사회 복지	정규직	57.5%	73	42.5%	54	100.0%	127
	비정규직	54.2%	13	45.8%	11	100.0%	24
	계	57.0%	86	43.0%	65	100.0%	151

[별첨 8] 사회복지 노동조합 노조 가입 의향 비교(예비 종사자 및 노동자)

<별첨 9> 노동조합에 가입하지 않는 이유(중복응답, 1,2 순위 합계)

) 사회복지 예비 종사자(전공자)들이 사회복지 시설 및 기관의 노동조합에 가입하지 않으려는 이유로는“아직 잘 알지 못해서”(37.9%)를 꼽았으며, 그 다음으로 “관심이 없어서”(21.2%),“불이익을 당할까봐”(13.6%) 등의 순으로 나타났다(1,2순위 복수응답 합계).

구분		1, 2순위 합계	1순위	2순위
□	사전에 알지 못해서	19.6%(113)	30.5%(94)	7.1%(19)
□	노조활동에 전반적으로 관심이 없어서	20.1%(116)	24.0%(74)	15.6%(42)
	노조의 활동/정책이 마음에 안 들어서	9.0%(52)	10.1%(31)	7.8%(21)
	시간이 없어서	11.6%(67)	10.7%(33)	12.6%(34)
□	노조의 필요성을 느끼지 못해서	13.9%(80)	12.7%(39)	15.2%(41)
	시설(장)으로부터 불이익을 받을까봐	6.2%(36)	3.6%(11)	9.3%(25)
□	가입해도 도움이 되지 못할 것 같아서	14.4%(83)	6.2%(19)	23.8%(64)
	조합비가 부담되기 때문에	5.2%(30)	2.3%(7)	8.6%(23)
합계		100%(577)	100%(365)	100%(269)

<별첨 10> 조합원들이 노조활동(행사, 집회)에 참여하지 못하는 이유(중복응답)

		1,2순위 합계	1순위	2순위
□	사전에 알지 못해서	18.1%(118)	13.5%(50)	24.1%(68)
□	노조활동에 전반적으로 관심이 없어서	18.2%(119)	16.4%(61)	20.6%(580
	노조의 활동/정책이 마음에 안 들어서	7.7%(50)	3.2%(12)	13.5%(380
□	다른 일정으로 참여할 시간이 없어서	43.8%(286)	60.9%(226)	21.3%(60)
	시설(상사)로부터 불이익을 당할까봐	5.1%(33)	3.2%(12)	7.4%(21)
	조합비 내는 것에 만족하기 때문에	7.2%(47)	7.4%(10)	13.1%(37)
합계		100%(653)	100%(371)	100%(282)

<별첨 11> 자활노조의 단체협약 체결에 대한 내용 인지여부

구분		단체협약 체결 내용 인지여부 종합 (a+b+c)	노사 단협 체결 내용 인지 여부(a)	단협으로 인한 혜택 여부(b)	단협에 의한 노조활동 보장 여부(c)
고용 형태	정규직	-.3333	-.0980	-.4378	-.4950
	비정규직	-.7130	-.7838	-.6389	-.7838
	소계	-.3912*	-.2033**	-.4684	-.5397
성별	여성	-.5092	-.3178	-.5078	-.7364
	남성	-.2673	-.0877	-.4324	-.3214
	소계	-.3964*	-.2099	-.4728	-.5436**
노조 유무	조합원	.0180	.2365	-.1486	-.0338
	비조합원	-1.0778	-.9053	-1.0000	-1.3548
	소계	-.3964***	-.2099***	-.4728***	-.5436***
* 참조 □ 유의수준 * p< .05, ** p< .01, *** p< .001 * 주 □ 계수 값은 5점 척도로 ‘노조와 협회의 단협체결 내용을 알고 있다’(+), ‘단협으로 인한 혜택을 받고 있다’(+), ‘단협으로 보장받는 노조할동에 참여하고 있다’(+)로 계수 값(점수)을 표시함.

<별첨 12> 노동조합을 통해 해결해야 할 문제(1,2순위 합계)

<별첨 13> 사회복지 노동자들의 노동조합 역할과 성격에 따른 인식

) 사회복지 전공자들의 76.8%가‘사회복지 종사자를 노동자라고 생각한다’고 응답했으며, 응답자의 89.3%는‘노동조합이 필요하다’고 응답했다. 하지만‘만약 사회복지 시설 및 기관에 노동조합이 있다면 가입할 생각이 있는가’라는 질문에는 “가입하겠다”는 응답은 절반(54.5%) 정도인 것으로 나타났다.

구분		노동자 인식종합 (1+2)	인식 1			인식 2
			인식1 (a+b)	노동자 인식여부 (a)	노조 필요성 (b)	인식2 (c+d+e+f)	정치 사회문제 참여(c)	노조 역할과 임무(d)	노사관계 인식(e)	비정규직 조직화(f)
시설 형태	보육	.5315	.8312	.8852	.9202	.2487	.6732	-.2537	-.3186	.8629
	자활	.4261	.8536	.9352	.9034	-.0154	.6748	-.6260	-.7317	.6214
	사회복지	.3537	.7143	.8376	.7778	-.0158	.4352	-.1554	-.7231	.4053
	소계	.4421*	.8025	.8897	.8713	.0668***	.6025*	-.3665***	-.5984***	.6317***
고용 형태	정규직	.4630	.8353	.9225	.8736	.0597	.6004	-.3812	-.6099	.6301
	비정규직	.3657	.6941	.7807	.8621	.0932	.6339	-.3097	-.5575	.6126
	소계	.4435	.8071	.8974	.8713	.0656	.6063	-.3685	-.6006	.6270
성별	여성	.4218	.7707	.8462	.8305	.0724	.5693	-.3340	-.5639	.6121
	남성	.5027	.9096	1.0058	1.0213	.0455	.6946	-.4671	-.7066	.6848
	소계	.4401	.8009	.8880	.8710	.0653	.6019	-.3686	-.6009	.6312
노조 유무	조합원	.6781	1.2200	1.1982	1.3095	.0988	.8318	-.5886	-.6257	.7723
	비조합원	.3454	.6336	.5660	.6994	.0329	.3581	-.1290	-.5710	.4836
	소계	.4425***	.8032***	.8894***	.8733***	.0669	.6034***	-.3670***	-.5994	.6328***
* 참조 □ 유의수준 * p< .05, ** p< .01, *** p< .001 * 주 □ 계수 값은 5점 척도로 노동자들의 인식은 □나는 노동자이다□(+), 노동조합은 필요하다(+), 노조는 정치나 사회문제에 참여해야 한다’(+), ‘노조는 근로조건 개선에만 힘써야 한다’(-), ‘노조와 사용자는 적대적이다’(+),‘비정규직을 조직하기 위해 재정과 인력을 더 투자해야 한다’(+)로 계수 값(점수)을 표시함.

[발제 2 요약]

현장의 고민과 과제

□참 좋은 일 하시네여□, □보통 어려운 일이 아니신데 본인을 희생해야하는 직업이잖아여□

아마도 사회복지시설에 종사하는 노동자라면 누구나 한번쯤 들어 보았을법한 이야기다.

사회복지 현장에 종사하는 노동자들은 노동자로 인식되기보다는 □착한사람□, □천사같은 사람□ 등 우리 사회에서 법 없이도 살아가는 천사표 사람들의 집합체인 것처럼 포장되어지고 있으며 그런 포장속에서 저임금 장시간 노동을 강요받고 있는 것이 현실이다.

그렇다면 우리나라 사회복지 현장을 살펴보자.

사회복지시설은 민간법인에게 위탁하는 이중구조속에서 국가의 책임을 외면하고 있는 것이 현실이다. 이는 에바다, 성람, 청암 등 시설에서 발생한 비리와 인권유린의 사태에 대해서 국가가 책임지는 것이 아니라, 법인에게 책임을 떠넘기면서도 법인에게 제대론 된 책임을 묻지 못하고, 분쟁이 발생한 경우 사태의 올바른 해결을 위한 노력보다는 시설에서 발생한 단순한 노사문제 특히 노동자들이 자신의 개인 이익을 위한 노동조건개선(임단협)투쟁으로만 국한시키기에 다급한 모습들을 보여 온 것이 현실이다.

보육시설은 어떨까? 보육예산의 확대 등을 통하여 마치 보육의 공공성을 강조하는 것처럼  이야기하지만, 내실을 살펴보면 전체 보육시설 중 국공립 시설은 5%밖에 차지 못하고, 대다수의 보육시설이 민간에 위탁되어 운영되어지면서 보육료를 자유화 시켜놓고 자본의 논리인 경쟁의 논리속에서 보육시설간의 경쟁을 유발하고 있는 상황이다.

또한 IMF이후 만들어진 자활후견기관도 시장경쟁의 논리속에 내던져 지면서 참여자들의 기본적인 삶을 보장하는 것이 아니라, 오히려 참여자가 또다시 더 깊은 빈곤으로 빠져들도록 만들어 가고 있는 것이 현실이다.

결국 사회복지시설, 보육, 자활후견기관에서 종사하는 노동자들은 정부 책임하에 이루어져야할 공공의 서비스가 정부가 그 책임을 포기하면서 민간에게 위탁하는 구조속에서 저임금 장시간 노동을 강요당할 수밖에 없는 현실에 처해있는 것이다.

현재의 문제발생 원인이 전적으로 민간위탁 구조에서 발생하는 것이라고 단정짓기에는 또 다른 문제를 안고 있는 것이 사실이다. 왜냐하면 정부나 지방자치단체가 직접 운영한다고해서 위와 같은 문제가 발생하였을 경우 즉각 해결된다고는 볼 수없다.

그렇다면 사회복지시설의 운영을 어떻게 가져갈 것인가? 종사자들의 문제는 어떻게 할 것인가에 대하여 깊이 생각해 보아야 하겠다.

첫째로 민간위탁이 되었든 직영이 되었든 친인척 및 학연 지연으로 결집될 수 있는 1차 구조를 견제할 수 있어야 한다. 그러기 위해서는 지역 내 시민사회단체 또는 그 기능을 대행할 수 있는 단체 등으로 구성되는 감독기구를 마련하고 그 역할을 강화하여야 하겠다. 이를 통해 민간 법인의 독단적인 운영을 예방하고, 직영시설의 경우 낙하산 인사를 예방하여 시설이 민주적으로 운영될 수 있는 토대를 마련해야 한다.

둘째로 좋은 환경에서 제공되어지는 서비스가 그렇지 않은 환경에서 제공되어지는 서비스보다 질적인 면이나 양적인 면에서 훨씬 우수하다 할 수 있다.

그렇다면 사회복지 노동자들이 좋은 서비스 제공을 위해서는 노동자로서의 최소한의 생존권을 보장받아야 한다는 것이다.

본인의 생존권이 위협당하면서 좋은 서비스를 제공하는 것은 현실적으로 어렵다고 보여진다. 왜냐하면 사회복지노동자들은 천사나 본인의 희생을 강요당하는 봉사자가 아니고 인간으로서 결혼을 하고 가정을 꾸려 자식을 낳고 남들과 똑같이 살아가야할 노동자이기 때문이다.

사회복지노동자 처우개선은 예산 민주화로부터

1. 사회복지예산 민주화 운동의 제기 배경

김대중정권의 집권이후 사회복지는 이른바 □생산적복지□라는 요란한 구호아래 요동을 치기 시작하였고 참여정부는 뒤이어 사회복지에 있어 공급주체로서 국가의 책임성을 강조하면서 □참여복지□를 주장하고 나섰다. 그렇지만 이러한 정권차원의 복지에 대한 인식과는 별개로 여전히 복지제도는 신뢰받지 못하고 있고 투입되는 예산규모에 비해 일반적으로 체감하지 못하고 있는 현실이다. 아울러 사회복지는 일반적으로 시혜적이며 보충적인 개념으로 받아들여지고 있고 그러한 인식은 일반대중이나 노동계급에게 있어서나 큰 차이가 없어 보인다. 이러한 상황하에서 일반적으로 제사회단체 및 노동조합차원에서 요구되어왔던 사회복지예산의 확충을 위한 운동은 사회복지예산의 저열성을 폭로하고 사회복지에 대한 국가의 책임성을 강화시키려는 노력의 일환으로 진행되어져 왔지만 사회복지노동현장에서는 □법인과 그 하수인□들만 좋은일로 인식되고 있으며 무엇보다 상대적으로 안전한 운동으로 자리매김하면서 현장의 참여와 실천과제들을 개발하기 어려운 상황에 봉착한 것으로 보여진다. 또한 사회복지관련 노동조합의 예산증액 요구의 투쟁이 산발적으로 진행되거나 지역별 요구의 차원으로 진행되면서 집중화된 대정부투쟁으로 전개해나가지 못한 지점이 있었다. 따라서 이러한 산발적인 투쟁의 전개를 극복하고 공동의 투쟁을 만들어가기 위한 노력이 절실히 요청되고 있으며 주목해야할 지점은 사회복지예산과 관련한 운동은 그것이 예산확충을 요구하는 투쟁이든 예산의 편성과 집행과정에 대한 참여를 요구하는 투쟁이든 사회복지노동자의 입장에서는 시설의 민주화와 직결되는 문제임을 인식하여야만 한다. 또한 한 국가내의 노동자계급의 투쟁이 제 민중세력과의 연대의 정도에 따라서 사회복지의 발달수준과 발달형태가 상이하였음을 상기한다면 향후 사회복지예산의 민주화 투쟁은 민중들 스스로 단결과 주체형성을 가능하게 하는, 민중복지실현을 위한 투쟁의 단초를 마련하는 방향으로 진행되어져야 할 것이다.

2. 사회복지예산 확충운동의 한계와 향후 전망

노무현정권은 김대중정권하에서 진행되어오던 사회보장장기발전계획(□99~□03)에 이어서참여정부의 복지이념인 □참여복지□를 실현시키기 위해 □03년 □참여복지5개년계획□ 수립을 확정하고 참여복지기획단(복지부, 여성부, 문광부, 노동부, 건교부, 정통부)를 구성하여 실무안의 확정과 사회보장심의위원회의 심의를 거친후 국무회의 의결의 과정을 □04년 마친바 있다. □참여복지5개년계획□의 핵심적 정책과제는 1. 사회보장제도의 내실화 2. 복지인프라 구축 3. 복지서비스 확대로 요약되어지며 이의 실현을 위한 구체적 실천과제로 기초보장체계의 내실화, 복지서비스의 선진화, 복지전달체계의 구축, 복지재정의 확대, 민간자원의 활성화 등으로 요약할 수 있고 사회복지제도의 선진화를 위한 종합선물세트인 셈이다.

특히 사회복지시설의 노동자들이 주목하였던 정책과제는 복지인프라 구축이었으며 이에따른 실천과제로 제시된 복지전달체계의 구축, 복지재정의 확대, 민간자원의 활성화 부분은 많은 사람들에게 사회복지가 과거와는 다른 모습을 보여줄것이란 기대를 갖기에 충분하였다. 그러나 앞서 언급하였듯이 여전히 복지제도는 민중들로부터 신뢰받지 못하고 있으며 사회복지에 투입되는 예산에 비해 그 효과는 체감하지 못하고 있는 현실이다.

기간 사회복지예산과 관련한 투쟁은 사회복지예산의 확충요구가 주요하게 다루어졌으며 사회복지노동조합은 기본적 시설운영비에도 못미치고 있는 보조금의 증액과 평가결과에 따른 차등지원에 대한 반대투쟁을 전개한 바 있다. 그러나 이러한 사회복지예산의 증액을 요구하는 투쟁은 상층중심의 문건생산과 발표,  각 조직별 분산투쟁으로 전개, 혹은 사회복지노동자들에게 체감되지 못하는 채 마무리 되어온 것이 사실이다. 이러한 선언적 투쟁의 반복은 사회복지노동조합의 열악한 조직상황속에서 조직적 한계로 다가오게되었으며 한편으로는 법인과 시설장들의 이해와 요구에 부합되면서(서울시사회복지관의 예산증액 투쟁은 그 성과에도 불구하고 현장 노동자들에게 치명적으로 작용된 측면이 있다) 사회복지노동조합의 정체성에도 혼란을 발생시켰다. 이는 사회복지관련시설이 대부분 민간위탁의 구조하에서 사회복지노동자의 노동자성이 용인되지 않은 현실속에서가장 안전한 투쟁인 사회복지예산 확충투쟁에 있어서도 사회복지노동자들을 관망자의 위치에 머무르게 하고 있다.(예산확대가 이루어져도 그만 아니면 말고)

이러한 가운데 사회복지가 가지고 있는 사회공공적 성격에도 불구하고 민간위탁은 더욱 공고화되어져가고 있으며 법인설립의 요건만 갖추면 누구나 손쉽게 법인설립을 통하여 사회복지시설을 운영할 수 있는 자격을 부여받을 수 있고 보육시설의 경우 법인은 물론이고 개인이나 단체까지도 시설을 위탁받을수 있어 국가가 앞장서서 민영화를 부추기는 모양새다. 이러한 민간위탁의 폐해는 필연적으로 사회복지노동자의 고용불안과 저임금 장시간노동의 고착화 나아가 노동자성 부인으로 이어지고 있으며 복지서비스의 하향 평준화 현상마저도 발생시키고 있다. 또한 사회복지관련시설의 경우 운영비의 절대적 부족으로 인하여 수익자부담의 원칙이라는 미명하에 운영비부족을 해소하려는 시도와 더불어 사회복지노동자들의 급여중 일부를 원천징수를 통한 후원금처리나 사업비마련을 위한 각종 특별사업 진행의 강요, 보조금의 증액이 더디게 이루어지면서 각종 기금을 활용한 사업의 진행으로 가속화되고 있는 형국이다. 이러한 상황은 사회복지노동자들의 노동강도를 심화시키고 있으며 노동조합활동의 위축과 더불어 그렇지 않아도 열악한 사회복지노동현장의 고용상황을 비정규직 확산이라는 최악의 상황으로 몰아가고 있다.

그렇다면 사회복지예산의 확충과 민간위탁에 대한 사회복지노동조합의 입장과 향후 전망을 어떻게 만들어나가야 하는가? 기간 분절된 형태로 진행되어왔던 사회복지노동조합의 투쟁을 공동의 투쟁으로 만들어나갈 가능성은 있는 것인가? 또한 그러한 투쟁의 대상은 중앙정부인가 지방분권화가 가속화되고 있는 시점에서 지방정부에 대한 투쟁으로 만들어가야 하는가? 이미 고착화된 사회복지시설의 민간위탁을 전면 폐지하고 국가직영을 요구할것인가? 절대적 예산의 부족상황에서 각종 기금의 유입현상에 대해 비정규직 확산과 노동조건의 차별화 반대의 기치를 걸고 반대투쟁을 조직할 것인가?

솔직히 고백하자면 이러한 질문들에 대한 자신있는 답변을 내놓기가 어려운 것이 현실이다. 따라서 이러한 문제들에 대한 공동대응의 필요성과 향후 사회복지예산과 관련된 투쟁 전망의 단초를 마련하는 것이 시급하다는 전제하에 몇가지 제언을 덧붙이고자 한다.

우선 사회복지예산의 확충 투쟁에 있어 기간 전개해온 투쟁들이 선언적이며 현장의 참여를 유도해내지 못했던 점을 극복해야 한다. 따라서 사회복지예산의 확충 요구 투쟁은 단지 예산의 증액을 요구하는 차원이 아니라 예산의 편성과 집행 및 사후점검에 이르기까지 사회복지노동조합과 지역별 제 사회단체의 참여를 요구하는 투쟁으로 전환되어야 한다. 이는 05년 7월부터 시발된 지역복지협의회가 사실상 사회복지예산에 대한 심의의 권한을 확보하고 있고 주요 구성원들이 공무원과 시설장들로 구성되고 있는 현실을 감안한다면 조속히 입장을 정리해야 할것으로 판단된다. 또한 대를 이어 세습되면서 지역내 토호세력화 되어있는 복지시설들에 대한 문제를 해소하고 사회복지시설을 제대로된 사회공공적 성격으로 복원시켜내기 위해서도 예산의 증액요구와 편성과 집행 및 사후점검에 참여를 보장받기 위한 투쟁이 필요하다. 조심스럽긴 하지만 사회복지노동조합과 사회복지관련 운동단체가 자리잡고 있는 지역부터 사회복지위원회나 지역복지협의회 구성에 참여하는 것도 주요한 전술로 활용될수 있을것으로 판단된다.

둘째, 그렇지 않아도 조직적 상황이 열악하기만한 사회복지노동조합의 조직력을 강화하기 위한 다양한 노력을 통하여 공동의 요구를 만들어나가고 이를 기반으로 더 이상 분절적 투쟁이 아닌 공동의 투쟁을 조직하고 실천해 나가야 한다.  그러한 노력의 시발이 사회복지정책소위의 활동이라면 이를 확산시켜내고 조직사업으로 받아안기 위한 방안으로 조합원들에 대한 공동의 교육사업을 제안한다.

셋째, 투쟁대상의 문제를 정리해내야 한다. 현실적으로 사회복지노동조합의 조직역량만으로 각 지자체 대상의 투쟁을 전개할수있을것인가의 문제와 그렇다면 중앙정부에 대한 투쟁만으로 이미 사회복지의 지방분권화가 가속화되고 있는 현실속에서 대정부투쟁이 얼마나 유용할것인가에 대한 판단이 필요하다. 이는 궁극적으로는 사회복지관련노동조합의 단일조직건설과도 연관되어 있다고 보여지며 현재 진행중인 사회복지노동조합 산별추진위의 고민이기도 하다.

3. 기타 쟁점들....

□05년 1월 현재 전국의 사회복지시설은 약 3,200개소(보육시설 및 자활후견기관 제외)로 이가운데 1,209개소가 미신고시설이며 나머지 1991개소는 중앙정부 혹은 지방자치단체로부터 보조금을 교부받아 운영되고 있는 신고시설들이다. 미신고시설가운데 74% 가량이 정부의 양성화정책에 따라서 조건부 신고시설로 신고한 상태임을 감안한다면 막대한 예산이 투입되고 있는 것이다. 사회복지시설에 있어 보조금의 교부는 전통적으로 사회복지에 대한 국가책임성(우리는 그렇게 믿어왔었다)하에서 중앙정부의 보조금과 자치단체의 보조금이 혼합되어 교부되는 방식으로 □04년까지 이루어졌다. 기간 보조금 교부와 관련된 제기되었던 문제로는 보조금액의 부족, 동일한 시설임에도 지자체별 재정자립도에 따른 보조금 교부액의 편차, 시설별 보조금액의 편차와 더불어 민간시설임에도 보조금교부에 따른 각종의 통제와 지휘감독으로 인하여 사회복지업무의 효과성 저해등이 지적되어왔다. 이러한 가운데 앞서 사회복지 정세동향과 현안에서 언급되었듯이 사회복지재정의 지방이양이 현실화되기에 이르렀고 이는 필연적으로 지역간 복지수준의 격차발생, 사회복지시설에 대한 비정규직의 양산, 복지노동자들의 고용불안, 민간차원의 사회복지서비스 수준의 질적저하를 부채질하게 될 것이다.

또한 보건복지부가 주도한 사회복지사업법의 개정으로 촉발된 시설에 대한 평가가 □05 - 07년까지 총 1,800여개소에 달하는 사회복지시설들에서 이루어질 전망이며 이러한 평가를 통하여 보건복지부는 □경쟁을 통한 복지서비스의 질 향상□을 공언하고 있으며 평가결과를 근거로한 인센티브의 지급을 확정하였다.

두가지 사안은 그렇지않아도 저열한 사회복지시설에 대한 재정을 더욱 악화시킬것으로 보여지며 이를 극복하기 위한 유력한 대안으로 법인과 사회복지시설에서는 노동유연성과 더욱 강력한 이데올로기 공세속에서 복지노동자들의 노동강도를 심화시켜나갈 것이다. 특히 보육시설에 보조금지원이 현재와 같은 시설별지원에서 아동별지원의 방식으로 전환될 경우 보육시설의 영리화·시장화가 가속화될 전망이다.

한편으로는 시설운영비의 대부분을 보조금(혈세)으로 충당하고 있는 현실속에서 사회복지노동조합의 입장에서 시설에 대한 평가를 무작정 반대하기에도 어려운 지점이 있다. 다만 평가의 목적은 분명하게 사회복지시설의 공공성을 확보하여 시설운영의 건강성을 확보하는 방향으로 설정되어야 한다. 그렇다면 우리의 요구는 평가과정에 대한 참여와 시설내 민주적운영을 위한 제도적 장치의 마련, 조례제정등을 통한 이른바 삼진아웃제(회계부정등 시설운영의 문제가 3번이상 반복될 경우 시설반납) 도입등을 고려하여야 한다.

4. 맺으면서......

사회복지노동조합의 현실적 조건을 감안하면서 또한 조직적입장이 아닌 개인적입장을 전제로 이야기하자면 현재까지 사회복지정책소위에서 논의되어왔던 수없이 많은 과제들을 사회복지노동조합의 역량만으로 돌파할수있을것인가에 대한 자신있는 답변을 하기가 어려운 것이 사실이다. 또한 수많은 사회복지노동조합들이 지난한 투쟁을 전개해왔었고 현재도 진행중임에도 불구하고 사회복지에 대한 일반대중의 시각은 여전히 권리로 인식되기 보다는 시혜적이며 온정적으로 자리잡고 있다.

따라서 사회복지에 대한 일반적 시각이 권리로서 인식되지 않는한 사회복지예산의 확충요구는 일하지 않는 자들에 대한 무분별한 지원으로 인식될것이며 사회복지시설에 대한 운영비확대요구 또한 비생산적인 일로 치부될 가능성이 높다.

무엇보다 우선 사회복지에 대한 노동자계급의 관점이 자본주의를 지양하는 새로운 대안사회에 대한 전망을 포괄하면서 사회복지의 수혜자로서의 민중이 아니라 민중들 스스로의 단결과 주체형성을 가능하게 하는 하는 민중복지실현에 있음을 전제해야만 한다. 인정하기 싫지만 사회복지노동조합의 설립이 시설의 투명성을 담보할것이라는 기대는 이미 대중들로부터 외면받고 있는 것이 사실아닌가?

싸워도 싸워도 현실적상황이 뒤바뀌지 않는 복지노동자의 입장에서 이제는 좀 새로운 운동의 전망을 만들어나갔으면 하는 바램이 있다. 사족이겠지만 현재의 주체역량하에서 진지를 구축하는 심정으로 사회복지노동조합간의 교류와 조심스러운 통합논의를 포괄하면서 사회복지현장과 제도의 모순들을 극복해갔으면 한다.

[보론]

사회복지 예산 민주화 투쟁방침

공공연맹

사회복지 예산 민주화 투쟁 요약

1. 사회복지 예산 민주화 투쟁이란 무엇인가

□ 사회복지는 계급투쟁의 산물이다. 가난하고 부족한 이들을 위한 사회복지가 아니라, 모든 이가 인간답게 살도록 하는 사회복지 쟁취를 위해 투쟁해자. 이것이 사회복지의 공공성 강화다.

□ 양극화 심화의 원인은 우선 비정규직 확산과 실업에 있다. 고용에 근거한 현재의 사회보험 체계는 현재의 빈곤을 노후의 빈곤으로 이어지게 한다. 이렇게 양극화는 고착화된다.

□ 보육, 노인, 장애인 시설의 건설과 운영에 민간자본을 적극 유치함으로써, 시장화□상업화가 심화되고 공공성이 위축될 것이다.

□ 이러한 문제들을 해결하기 위해선, 사회복지 예산 확충뿐만 아니라 예산의 결정, 집행, 평가 전과정에서 민중적 참여와 통제를 이루어내야 한다.

2. 국가재정운용 5개년 계획이 사회복지에 미치는 영향

□ 다른 공기업과 마찬가지로 예산 총액배분제(Top-down 방식), 성과관리제에 의해 통제되고 있으며, 이는 사회복지 사업부문간 불균형과 소외를 발생시킬 것이다.

□ 국가재정운용 계획에 입각해 67개의 사회복지 사업 재정이 지방정부로 이양되었다. 사회복지 재정의 54%에 달하는 재정이 이양되었건만, 지자체는 종전부터도 사회복지 재원조차 마련하지 못하고 있는 실정이었다.

□ 민간투자법 개정으로 요양시설 등 사회복지 사업에 BTL방식을 도입하였다. 이는 사회복지의 시장화□상업화를 촉진하고 서비스의 양극화를 낳을 것이다.

3. 2006년 사회복지 예산 분석

□ 노무현 정부의 6조 4천억원 사회복지 예산 증가분은, 사회보험 증가분과 비정규직 한시고용인 사회적 일자리 창출을 제외하면 실효성이 없다. 보육예산과 취약계층 지원은 여전히 턱없이 부족하다.

4. 사회복지 예산의 문제점

□ 재정이 지방이양된 사업을 크게 보면 주로 취약계층 지원이고, 장애인 및 노인복지 관련 사업이다. 그나마의 중앙정부 예산통제권은 더욱 약화되고, 지자체들은 재원 마련을 위한 의지도 없고 능력도 없다. 노인, 장애인 및 각 요양시설들은 민간위탁이나 BTL사업을 통해 수익구조로 만들고, 그렇지 못한 대다수 사업들은 찬밥을 만들려 한다. 결국 지역간 사회복지 서비스의 불균형과 서비스 축소가 이어질 것이다.

□ 한국 정부의 사회복지 지출수준은 OECD에서 꼴찌다. 예산의 절대 부족은 현장에서 비리를 양산하고 노동자의 임금을 파먹고 있다.

□ 계량적 평가와 예산 편성을 연동하고 각종 통제를 남발함으로써, 사회복지 사업의 공공성을 저해하고 노동자의 저임금과 열악한 노동조건을 조장하고 있다.

□ 재정이 지방으로 이양되었으나 재원 마련은커녕 사업을 수행할 행정 인프라와 마인드가 턱없이 부족하다.

□ 민관협력을 표방하며 지자체마다 상명하달식으로 사회복지 협의체를 건설하고 있는데, 이미 보수어용단체들의 개입이 두드러진다.

□ 민간위탁 혹은 민간시설로 점철된 사회복지 분야에서 노동자들은 노동기본권과 생활임금도 보장받지 못하고 있다.

5. 대정부 요구

□ 재정 지원 확충 및 예산배정 민주화 요구

□ 사회복지 사업 공공성 강화 요구

□ 사회복지노동자 처우개선 요구

□ 시장화□상업화 중단 요구

6. 투쟁주체 형성과 투쟁을 위한 과제

□ 대정부 투쟁 강화로 재정 지방이양을 돌파한다.

□ 노조가 앞장서서 지역연대를 강화하고 지역복지를 앞당긴다.

□ 사회복지 협의체의 공격적 참여로 진지를 구축한다.

□ 상황과 조건에 맞게 현장투쟁을 조직한다.

1. 序 - 사회복지 예산 민주화 투쟁이란 무엇인가

; 참여복지의 허구를 깨고, 사회복지 예산의 결정, 집행, 평가의 민중적 참여를 쟁취하자

1) 사회복지 확충 투쟁 - 인간답게 살 권리를 향한 역동성

□ 세상은 □그들만의 리그□로 돌아간다. 장외에 있는 노동자, 빈민 등 다수 대중의 권리는 다만, □사회문제□로 치부되어 왔다. 즉 같은 사회 구성원의 당연한 권리를 어떻게 신장시킬 것인가의 문제라기보다, 사회가 망할 정도로 더 떨어지지 않게 국가가 역할을 해야 한다는 식으로 여겨져 왔다.(□사회안전망□이라 일컬어지는 것의 계급성에 주의해야 한다) 국가는 다만 노동력의 안정적인 재생산을 위해 투자하고, 차기 노동세대를 육성할 책임을 수행해 왔다. 사회복지는 아직 인간답게 살기위한 사회제도로서 발전된 적이 없다고 단언한다. 단지 현 체제를 유지하기 위해 노동력의 재생산, 관리, 통제를 위한 도구로서만 발달되어 왔을 뿐이다.

□ 우리는 사회복지란 권리를 충족시키지 못하는 사회의 문제를 해결하는 수단으로 생각고자 한다. 개인의 욕구를 잘 충족시키는 사회가 아름다운 것이 아니라, 개인의 욕구를 충족시키지 못하는 사회를 집단적으로 바꾸어 가는 것이 우리의 아름다운 사회 아닌가. 인간이 보편·필수적으로 누려야 할 권리가 동등하게 보장될 수 있도록 사회복지를 다시 한 번 계급적 관점에서 재정립하자. 이는 공공서비스를 지켜내고 확장시키는 과정이다. 사회복지 영역은 이제까지와 마찬가지로 아직도 "~ing"로 역동적으로 변화하고 있다. 사회공공성 강화 투쟁은 우리가 생산하고 제공하는 사회복지 서비스의 공공성을 강화하는 투쟁이다. 사회복지의 새로운 개념 정립출발 다짐하고 출발하는 이유가 여기에 있다.

□ 서구에서 경제적 호황기를 기반으로 펼쳐질 수 있었던 복지국가의 꿈이 밀리고 깨지는 상황이라고 한다면, 한국은 경험해 보지 않은 것을 만들어가는 상황이다. □그거라도 해봤으면...□하고 남들이 걸어갔던 길을 구지 반복할 필요도 없지만, 경험적 결론만 가지고 □개량□, □타협□이라고 얘기하는 것도 옳지 않다. 왜냐하면 □시혜가 아니라 권리□라며 투쟁하는 소수자들에 의해서 사회복지는 역동적으로 변모하고 있다. 몸에 쇠사슬을 걸고 철로에 드러눕길 여러차례 끝에 장애인 이동권연대 동지들은 서울지역 지하철 역내 엘리베이터와 에스컬레이터 확충을 쟁취했다. 동정을 구하지 않으며 주체들이 투쟁해왔다. 사회복지 시설에서, 보육현장에서, 자활후견 사업 속에서 투쟁하는 주체들이 자신들의 요구를 걸고 조직되고 연대하면서 우리는 사회복지의 개념과 과제를 넓혀왔다. 건보통합을 이룬 것도 중요한 성과이자 대표적인 사례다. 사회복지는 계급투쟁의 산물이다.

2) 참여복지의 진실

□ 분배와 연대를 강조하며 호기있게 등장한 참여복지 정책은, 위에서 살펴 본 사회복지 역사 속에 나타난 자유주의적 정책에서 한치도 벗어나고 있지 않다. 김영삼의 생산적 복지는 김대중, 그리고 노무현의 참여복지로 이어져 신자유주의의 노동-복지 연계정책을 강화하고 있을 뿐이다.

더구나 아직도 철저하게 고용과 연계되어 노동하지 않으면 사회보장도 없는 한국 사회의 보장체계를 보완하지 못하고 있다. 한국 사회 양극화의 주요원인은 비정규직의 확산과 실업에 있다. 대규모 구조조정으로 비정규직이 되거나 실업상태가 됨으로써, 소득격차는 커지고 4대보험 등 사회보장제도에서 탈락당한다. 하지만 소득 추락을 방지할 보완은 없다. 빈곤층의 증가는 근로의욕 저하(도덕적 해이)때문이 아니라 불안정한 노동과 저임금 확산 정책에 있음에도 불구하고, 빈곤대책도 갖고 있지 못한 것이다.

① 빈수레가 요란하다, 사회복지 예산 증액.

□ 그런데 실제 2006년 사회복지 예산 증가분 6조 4천억원 중, 사회보험 증가분과 사회적 일자리 창출(비정규직 양산하는) 비용을 제외하면 기초생활보장, 보육, 취약계층 지원에 투여되는 예산은 통틀어 1조 2천억 수준일뿐이다. 기초생활보장 예산으로 5조 3천억원이 배정되었는데 수급자 162만명과 차상위계층에 대한 지원 확대를 위한 예산으로 턱없이 부족할 뿐이다. 보육과 취약계층 지원에 어마어마한 지원을 하고 있는 듯 호들갑 떠는 노무현 정권의 선전 전략이 양극화의 근본 원인도, 빈곤인구가 6백만명인 현실도 가리우고 있다.

② 양극화의 구조적 심화 - 늙어서도 빈곤, 자자손손 빈곤

□ 복지혜택 자체가 불평등 요인으로 발전하게 될 가능성을 내재한 복지정책은 오늘의 빈곤을 내일의 빈곤으로 이어지게 한다. 예를 들어 현재 준비되고 있는 것과 같은 노인요양(수발)보험이나 연금체계는, 사회보험에서 소외되고 있는 800만 비정규직 노동자의 현실을 비추어 볼 때 20-30년 후 거대한 노인빈곤을 내재하고 있는 것이다.

□ 노후소득보장제도인 공적연금제도는 2003년말까지 65세 이상 노인 10명중 9명이 사각지대에 처했다. 또 2004년 6월 현재 경제활동인구 대비 공적연금 보험료 납부율도 58.2%에 그쳐, 10명중 4명 가량이 보험료 체납과 납부예외 등으로 인해 노후에 연금을 받지 못하는 셈이 됐다.

2003년말 현재 전체 노인인구 중 경로연금을 받는 비율은 15.6% 에 불과한 것으로 나타났다. 또 최저생계비에 미치지 못하는 소득을 가진 노인 중 20%만이 생활보호급여를 받는 등 노인에 대한 기초생활보장제도가 제 역할을 못하고 있다.

□ 국민건강보험공단에 따르면 2005년 6월 현재 건강보험료를 3개월 이상 체납함에 따라 보험 혜택이 중지된 가구는 200만 4천가구 인 것으로 조사됐다. 건강보험료 체납가구수는 1996년 36만1천 가구에서 매년 20만~25만가구 정도가 증가하고 있다. 건강보험공단으로부터 체납보험료 경감 혜택을 받은 85만가구중 대부분이 체납자로 다시 전락하고 있다.

□ 고용보험에 가입자격을 가진 임금근로자가 전체 근로자의 60%대에 불과하고 이중 60% 정도만이 고용보험에 가입 돼 있기 때문이다. 특히 영세기업 근로자이거나 비정규직 근로자 들은 가입이 불가능해 고용보험 혜택을 받지못하고 있다.

□ 실업자에 대한 생활보장제도인 실업급여제도의 경우 2004년말 현재 전체 대상자의 5분의 1 수준인 21.4%만이 혜택을 받고 있다.」(문화일보, 2005. 10. 14)

③ 사회복지의 시장화 - 서비스의 빈익빈 부익부

□ 보육, 노인요양, 장애인 시설에 본격적으로 민간자본을 유치할 계획으로 BTL 방식의 민간투자법을 만들었다. 이는 민간자본이 건설한 공공시설을 정부가 임대하여 운영한다는 것으로 초기 투자자본은 안정적인 임대수익을 보장받을 수 있다. 정말 정부가 운영할까. 민간위탁할 것이다. SK, 삼성 등 굴지의 자본들이 일찌감치 사회복지(산업)에 뛰어 들어 준비하고 있다. 새로 시행될 노인요양보험의 경우 시설을 구축할 재정과 인프라가 전혀 없기 때문에 민간투자법에 크게 의존할 수밖에 없다. 소수의 낙후된 공공직영시설과 다수의 민간운영시설 속에서 선택권을 박탈당한 보편적인 가난한 노인들은 서비스의 양극화를 또 경험하게 될 것이다. 노인요양보험의 재가서비스 역시 운영을 지자체에 맡긴다 한들 재정과 인프라면에서 역시 민간위탁으로 넘어갈 가능성은 불을 보듯 뻔하다.

3) 예산 민주화 투쟁으로 사회복지 공공성 강화에 한 발짝 다가서자.

□ 공공서비스 노동자인 우리 입장에서는 우리의 노동이 사회 복지, 사회공공성 강화에 어떻게 기여할 수 있고 강화시킬 수 있는지에 대해 밝혀내고 투쟁하는 것이 과제다. 효율화를 꾀한다던 공공부문 구조조정은 현장의 노동조건이나 고용을 피폐화시켰을 뿐 아니라 공공서비스를 수익성의 논리에 내놓고 난도질하고 있는 현실을 경험했고 또 하고 있기 때문이다.

우리가 사회공공성 강화의제로 보다 진지한 주체로 일어서는 과정에서 장애동지, 이주동지과 연대할 수 있을 것이다. 노인, 여성, 아동의 권리를 대신 외쳐주는 것이 아니라 진정 우리의 요구로 함께 외치게 될 것이다.

이러한 투쟁은 사회복지 의제를 계급적으로 바로 세워내는 것에서 시작한다. 사회복지 공공성 강화를 위해서는 우선 사회복지의 지배구조를 바꾸어 내야 한다. 법제도와 정부지침에 의해 좌우되는 사회복지 노동자의 노동권을 확고히 쟁취하기 위해서도 역시 사회복지 지배구조를 바꾸어 내야 한다. 정책과 예산의 결정, 집행, 평가의 전 과정에 민중적 참여를 이끌어 내고, 이러한 민중적 통제에 의해 사회복지 정책과 예산이 다시 태어나게 하는 것, 이것이 사회복지 예산 민주화 투쟁의 과제이자 의의다.

우선, 전체 지배구조 하에서 사회복지 정책과 예산이 작동되는 시스템을 이해하기 위해 국가재정운용 5개년 계획과 함께 검토해보면서, 2006년 사회복지 예산 현황과 특히 지방재정 이양으로 노정되는 문제를 중심으로 분석해보도록 한다. 이에 입각해서 예산 민주화 투쟁의 과제가 될 요구안을 제시하고, 투쟁을 전개하기 위한 우리 주체의 활동 방향을 모색해보도록 하자.

2. 국가재정운용 5개년 계획이 사회복지 예산에 미치는 영향

□국가재정운용 5개년 계획□이 시행되는 05년을 계기로 정부 예산 운영방식이 크게 바뀌고 있다. 이로인해 정부 예산에 의해 작동되는 사회복지서비스도 크게 영향을 받고 있다. 두드러지는 특징은 다음과 같다.

□ 국가균형발전특별회계 항목으로 각 지자체가 총액범위 내에서 자체 우선순위에 따라 자율적으로 예산을 신청토록하고 있다. 또한 예산 총액배분 자율편성제(Top-down 방식)를 시행하면서, 분야별 지출한도와 우선순위를 정하도록 하였다. 이에 따라 노동자 민중의 요구가 반영되지 않은 채 사회복지 사업의 우선 서열이 발생하고, 인건비 및 기본사업비의 위축이 진행되고 있다.

□ 보건복지부 등 26개 기관으로부터 성과계획서를 제출받아 예산 편성에 반영하고 이에 대한 평가를 또한 예산에 반영하는 성과관리시스템이 도입 되었는데, 이로 인해 가시적 성과 중심의 사회복지 예산 편성이 노골화되고 있다. 이는 현장에서 사회복지 사업의 불균등한 지원, 구조조정, 노동자의 노동강도 강화로 이어지고 있다. 사회복지 분야가 평가지표를 만들기 모호하고 생산성 중심으로 관리될 수 없다는 특징이 강한 것을 고려하면 매우 우려스러운 이다.

□ 보건복지분야 예산이 05년 대비 12.8% 증가하였고, 국가재정운용계획에 의해 05~09년까지 연평균 9.2% 증가할 계획이다. 그러나 이는 사회복지 메카니즘의 확충보다는 사회적 일자리 창출, 보육·가족부분 지원비 확대, 기초생활보장 및 취약계층 지원과 같은 단기적 효과를 노린 예산투여에 의한 증가율일 뿐이다. 이는 □희망한국21□이라는 노무현정부의 복지종합대책에 근거한 것인데, 09년까지 4년간 8조 6천억원을 투입해 기초생활보장 수급자 및 차상위 빈곤층 260여만명을 지원한다는 것이 핵심이다. 이중 5조 8천억원을 09년까지의 예산으로 반영하였고, 나머지 2조 8천억원에 대해선 아직 재원마련계획도 내놓지 못하고 있다.

□ 종전 지방정부 재정의 50%가 사회복지 관련이었는데, 현재 서울 및 몇 개 광역시를 제외하고는 모두 재원조차 마련하지 못하고 중앙정부 교부금이나 보조금에 의존하고 있다. 정치적 효과나 수익적 성과를 낼 수 없는 사회복지 사업은 후순위로 밀릴 가능성이 높다. 또한 지자체별 사회복지 사업 시행의 불균등성과 편차가 발생할 것이다.

□  그리고 국가재정운용계획에 의해 163개 사업을 지방으로 재정을 이양하였는데 그 중 67개가 사회복지 사업이다. 이 규모는 사회복지 서비스 분야 재정의 54%에 이른다. 사회복지 사업의 재정 취약이 심각한 문제로 대두되고 있다. 국고보조사업 지방이양의 댓가로 교부금을 확대하여 상계하고 있다.

□  또한 사회복지 사업의 민간화 상업화도 크게 확대될 것으로 우려된다. 04년 말 민간투자법을 입법하여 SOC뿐만 아니라 사회복지 시설 및 주요 기반시설도 민간이 투자토록 했다. 특히 BTL 방식을 도입하여 투자자의 기본 수익을 보장하는 한편 서비스의 양극화를 초래하고 있다.

3. 2006 사회복지 예산 분석

□ 05년 대비 06년 총지출 증가율은 5.9% 수준임.

□ 사회복지□보건 분야의 05년 대비 예산 증가율은 12. 8%임.

□2006 나라살림, 기예처

□ 2006년도 정부 총예산 (조원)
	□05년 예산	□06년
		예산	증감율(%)
총 지 출	209.6	222.0	5.9
□ 일반회계	107.4	114.6	6.7
(일반회계 총계)	(135.2)	(144.8)	(7.1)
□ 특별회계 및 기금	102.2	107.4	5.1

* 분야별 재원배분은 일반회계, 특별회계, 기금의 순계 기준

*」05년도 교육교부금 미정산분 감안시 교육분야 실제 증가율

□2006 나라살림, 기예처

□ 주요 부문별 □06년 예산요구액 증가율 및 예산반영 내용 (조원, %)
구 분		□05		□06		증감액		증감률
1. 사회복지·보건		49.6		56.0		6.4		12.8
2. 교 육		27.6		28.8		1.2		4.0 (6.6)*」
3. 수송□교통□수자원		18.3		17.8		□0.5		□2.8
4. 농림·해양수산		14.1		15.1		1.0		7.2
5. 산업·중소기업		11.9		12.4		0.5		4.2
6. 환경보호		3.6		3.8		0.2		5.1
7. 문화·관광		2.6		2.9		0.3		9.7
8. 국방(일반회계)		21.1		22.5	(	1.4		6.7
9. 공공질서·안전 ·통일·외교		11.4		12.7		1.3		11.4
10. R&D		7.8		8.9		1.1		14.3
11. 국가균형발전		5.5		5.9		0.4		8.1

□(2006 나라살림, 기예처)에서 분석

□ 2006년 사회복지 주요사업 예산 (억원, %)
구 분	□05	□06	증감률	비 고
사회복지·보건분야	496,007	559,736	12.8%
(예 산)	157,807	172,505	9.3%
(기 금)	338,200	387,231	14.5%
□ 기초생활보장	46,524	53,720	15.4%	·생계·의료·주거·자활급여 등
□ 공적연금	160,582	172,186	7.2%	·국민연금, 사학연금, 공무원연금, 군인연금
□ 보육·가족 및 여성	6,786	9,061	33.5%	·여성정책, 영유아 보육
□ 노동	78,341	93,193	18.9%	·고용안정, 직업훈련, 산재·실업급여
□ 보훈	25,006	26,966	7.8%	·보훈연금 등
□ 주택	116,821	135,465	15.9%	·국민임대주택 건설 등
□ 취약계층 및 노인·청소년 등	11,686	14,589	24.8%	·노인·장애인·아동 등 지원
□ 보건	50,261	54,556	8.5%	·보건의료·건강보험 지원 등

□ 사회복지 예산 중 69.1%가 불안정한 기금으로 구성되어 있다. 그럼에도 로또 기금 확대 등 기금 증가율이 14.5%나 확대되어, 기금 의존도가 높아지며 사업 불안정성도 높아질 전망이다.

□ 가장 높은 폭의 상승률을 보이는 취약계층 및 노인 복지 비용은, 노인수발보험 시행을 앞둔 노인요양시설 및 장애시설 확충과 노인 일자리 창출 관련 비용이다. (노인 실비요양시설 100개 신설, 노인 일자리 8만개 창출, 장애인 생활시설 44개 확충 등). 이는 민간투자법(BTL사업)과 맞물려 사회복지 시설사업의 민간자본 대거 유입을 촉진할 것이다.

□ 사회적 일자리를 현행 6만 9천명에서 13만 4천명으로 확대하고, 취약계층의 장기 일자리 창출을 위한 사회적 기업을 신설(3개)하겠다는 것이 노동관련 예산의 소요처이다.

□ 차상위 계층의 자활사업 참여를 확대(2만□3만명)하고 기초생활보장 수급자를 19만명 증가시키겠다며 15.4%나 증액했지만, 기초생활보장 항목은 사회복지 예산 중 아직도 10%를 밑돌고 있다.(9.5%)

□ 2002년 이후 보육관련 예산이 3배 이상 급증가하였지만, 여전히 전체 보육비용 중 정부 부담은 35.8%에 불과한 실정이다. 이마저도 부모에 대한 보육비 지원 방식이기 때문에 공공보육 강화보단 민간보육자본만을 살찌우는 결과로 나타나고 있다. 보육료를 자율화와 지원대상 확대(도시평균소득 70%이하 계층까지)로 보육서비스의 양극화와 상업화가 가열될 전망이다.

□ 보건관련 예산은 농어촌 보건소 13개소와 노인전문병원 2개소를 신설하고 저소득 아동암 환자 치료비 지원을 400명 더 추가 확대하겠다는 내용이다. 이를 공공보건의료 체계 확충이라 내놓으며, 2006년에 의료기관의 영리법인화와 민간보험 도입을 완성하기 위한 질주를 하고 있을 따름이다.

4. 사회복지 예산의 문제점

양	절대적 예산의 부족
	재정 지방이양(재원마련 불투명성 가중)
질	복지부문 간 불균형
	시장화□상업화 범람
	최저수준 노동조건과 임금구조
메카니즘	단순무지 성과관리제 (사회복지 노동자 소외, 성과주의 복지 프로그램 양산)
	고착화된 민간위탁□재위탁(비리, 부패 고질화), 민간시설 양산□공공시설 축소
	행정인프라 및 마인드 취약

1) 사회복지 지방재정 이양

(1) 지방 분권의 진실

□ 한마디로 말하면, 한편으론 사회복지에 대한 국가의 책임 방기이며, 다른 한편으론 지자체의 수익꺼리를 마련해 준 것이다. 이는 사회복지 서비스를 상업화□시장화시켜 서비스의 빈익빈부익부를 낳을 것이며, 동시에 수익을 내지 못하는 사회복지 사업은 축소시킬 켜 공공성을 더욱 위축시킬 것이다.

□ 이는 국가균형발전 계획에 입각하여 재정분권 및 자립형 지방화를 추진한다는 전략에 근거한다. 재정자립도가 낮은 지방자치단체가 자립할 수 있는 길은 공공기관 지역 유치로 세원을 확충하고, 상하수도 등 지자체 관리 공공시설의 사유화와 민간위탁을 촉진하는 것이다. 그리고 앞을 다투어 규제를 완화하여 기업을 유치하고 정부 보조금을 확보하는데 유리한 □특구□로 거듭나는 것이다.

□ 현시기 진행되고 있는 사회복지 재정의 지방 이양은, 올바른 지방분권화와 사회복지 서비스의 강화보다는 사회복지 서비스의 민간화□상업화를 촉진하려는 노무현식 참여복지 정책의 일환일 뿐이다. BTL사업 시행과 맞물려 노인 및 장애인 요양시설의 건설과 운영은 지자체의 주요한 수입원이 될 것이다.

□ 05년, 기초생활보장, 취약계층지원, 보건의료 등 사회복지 사업 67개(658,947백만원)의 국고보조사업을 지방으로 이양했다. 정부 전체 지방이양 대상 사업 163개(1조 689억원)과 비교하면 41.1%(금액기준 61.6%)에 달한다.

□ 보건복지부의 사업수와 예산 규모로 비교해 보아도 매우 큰 변동임을 알 수 있다. 보건복지부 138개의 국고보조 사업 중 48.5%에 달하는 사업 규모다. 5조원 가량인 예산규모에서 기초생활급여와 의료급여를 제외한 사업비 13,790억원과 비교해보면, 43.2%인 6천억원 가량이 이양되었다.

□김구, 사회복지와 노동포럼, 2005. 07

□보건복지부 사업 조정 (개/ 억원)
	전체	지방이양사업	국고보조사업	비고
사업수	138	67(48.6)	71(51.4)
04년 예산	49,368	5,959(12.1)	43,409(87.9)
기초생활급여+의료급여 제외예산	13,790	5,959(43.2)	7,831(56.8)	35,578 제외 (기초생활급여 16,771 + 의료급여 18,807)

□ 분권화의 시작이 왜 사회복지 사업이어야 하는가에 의문을 가지고 대응하지 않을 수 없다. 노무현 정권의 지방분권화는 중앙정부 권력의 이양이라기보다 중앙정부 재정 책임의 이양이라고 볼 수 있다. 무엇보다도 지방자치단체의 재정자립도를 확보하기 위해 사회복지 서비스의 사유화□상업화라는 소재를 던져 준 것이기도 하다. 각종□시설□운영이 지방이양된 것으로 보아 알 수 있다.

□김구, 사회복지와 노동포럼, 2005. 07

□지방이양된 분야별 사업 개요
	사업 수	주요 사업	비고
노인복지	13	노인복지시설 운영, 치매상담센타 운영, 경로당 운영, 재가노인복지시설 운영 등
장애인복지	24	장애인복지관, 장애인생활시설, 공동생활가정, 주간보호센터 등 운영, 장애인 관련 기능보강 사업 등
기타복지	30	사회복지관 운영, 아동시설 운영, 가정위탁양육 지원, 쪽방생활자 지원, 공공보건사업 등	기초생활보장, 아동, 모자, 보건의료 포함 ) 기초생활보장 영역: 지역봉사사업, 사회복지전담공무원 인건비 포함. 보건의료는 정신요양시설, 사회복귀시설, 공공보건인력개발, 공공보건사업, 중소도시보건소 신축, 대도시 방문보건사업 포함

□뿐만 아니라 34개의 사회복지 사업이 기금사업으로 이관되었다.

(2) 이양된 사회복지 사업의 재원 상황

□ 지방이양에 앞서 지자체의 취약한 재원을 보전해주기 위해 04년 10월 지방교부세법을 개정하여 □분권교부세□를 신설하였다. 분권교부세는 06년부터 5년간 내국세 총액의 0.83%(8,454억원, 05년)를 지방이양사업에 사용할 수 있도록 하였다. 163개 전체 지방이양 사업 총액이 1조 689억원임을 감안하면, 2235억원에 대해 재원 확보 계획이 마련되지도 않은 것이다. 정부가 내놓은 방안은 담배 소비세 인상분을 지원하겠다며 지자체에 재정 확보 책임을 전가하는 것이었다.

□ 결국 06년 들어서 분권교부세를 0.94%로 인상하였지만, 이는 불확실했던 담배 소비세 인상 지원 명목의 전가분을 상계한 것일 따름이다. 무엇보다도 분권교부세는 05년 이전 3-5년간 예산지출의 평균치로 산정한 것이어서, 신규 사업 및 질 높은 서비스 추구는 커녕, 기초생활보장 등 확대일로에 있는 예산팽창을 감당하기도 어려운 실정이다. 그렇다고 해서 지자체 정부들이 재원 마련 대책을 가지고 있는 것도 아니다.

□ 많은 지자체들이 당장 예산을 확보할 수 없었다. 한나라당 전재희 의원이 발표에 따르면  67개 지방이양 사업 중 28개(42%) 사업이 축소된 것으로 나타났다.

□전재희, □보건복지위원회 복지부 현안보고□ 보도자료, 2005. 4. 18

□전년대비 예산축소 주요사업 현황 (백만원)
사업명	2004년	2005년	부족액
아동시설 운영	98,419	78,291	□20,128
사회복지전담공무원 인건비	105,719	88,168	□17,551
정신요양시설 운영	43,556	28,815	□14,741
사회복지관 기능보강	16,667	6,988	□9,679
장애인복지관 기능보강	16,838	11,590	□5,248
사회복귀시설 운영	9,473	5,678	□3,795
장애인체육관 기능보강	5,000	2,716	□2,284
모자복지시설 운영	8,966	6,792	□2,174
노인복지회관 신축	12,290	10,587	□1,703
업무보조공익요원인건비	5,218	3,524	□1,694

□ 보건복지부도 □05년 보건복지분야 지방이양사업 예산편성 부진 자치단체에 대한 주의 촉구□(05. 9.7)공문까지 내는 것을 보면, 예산 확보가 잘 되지 않는 것을 알 수 있다. 보건복지부는 9월에 낸 국정감사 업무보고서에서 □지자체의 복지분야 예산편성 현황(6월기준)은 □04년 대비 11.7%(1,412억원) 증액되었으나 지난 5년간 지방이양사업 증가율 20.5%에 비춰 훨씬 부족한 실정□이라며 고백하고 있다. 예산 자립도가 가장 높은 서울에 비해 경북은 28%나 차이를 보인다.

□보건복지부 국정감사 업무보고서, 2005. 09

□주요 시도별 예산 확보 현황 (백만원)
구분	전체	서울	대구	대전	경북	강원	전북	전남
소요예산	1,329,010	272,998	53,650	48,877	88,600	55,637	81,383	77,766
확보예산	1,137,110	271,116	50,827	41,491	62,913	44,383	65,646	62,621
부족액	191,900	1,882	2,823	7,386	25,687	11,254	15,737	15,145
확보율	85.6%	99.3%	94.7%	84.9%	71.1%	79.8%	80.7%	80.5%

□ 05년 9월 현재, 99%의 사회복지 예산을 확보하고 있는 서울시를 제외하고 모든 지자체들은 20%가량 미진한 상황이다. 아래 광주, 전남의 경우 80%정도의 달성률을 보이고 있다. 이는 지자체별 사회복지 사업의 불균등성과 이로인한 사업편중을 보여준다.

□보건복지부 국정감사 업무보고서, 2005. 09

□사례- 광주□전남지역 각 예산 확보 현황 (백만원)
구 분		총소요액(A)	소계(B=C+D)	분권교부세 (C)	시도비 (D)	부족액 (A-B)	A/B(%)
광주	소계	46,817	37,559	22,539	15,020	9,258	80.2
	본청	1,469	4,845	923	3,922	- 3,375	329.7
	시군구계	47,347	32,714	21,616	11,098	14,633	69.1
전남	소계	77,766	62,621	35,780	26,841	15,145	80.5
	본청	2,204	1,849	778	1,071	355	83.9
	시군구계	75,562	60,772	35,002	25,769	14,790	80.4

□ 99%의 예산 확보율을 달성했다 하더라도 서울시의 경우를 구별로 보면 불균등성과 편중을 한눈으로 확인할 수 있다. 분권교부세의 75%를 본청예산으로 편성하고 있다. 시군구계에서 나타나듯이 중앙정부의 분권교부세, 광역시 또는 도비 지원을 제외한 시군비 자체 편성률 평균은 총소요액의 34%에 불과하다. 광진구는 총소요액 대비 시군비(E)률이 15.2%에 불과함으로써 전체 예산의 58.61%만을 확보하고 있는 반면, 강남구는 총소요액 대비 시군비(E)률이 75.2%에 달해 98.89%의 예산을 달성률을 보여주고 있다. 광진, 관악, 동작, 송파구 등이 시군비를 적게 출자하고 있고, 강남, 서초, 동대문, 영등포구 등이 상대적으로 많은 비율의 시군비를 부담하고 있다.

□ 서울에서 노원구와 강서, 양천구는 임대아파트 밀집지역으로서 사회복지 예산이 가장 많이 필요한 반면, 세수가 적어 지원이 많이 필요한 곳이다. 그런데 강서구의 총소요액 대비 시군비(E)률은  42.7%, 노원구와 양천구는 이 각각 35.8%, 35.0%로 전체 평균작 수준임을 알 수 있다. 시군비률이 가장 낮은 광진구나 관악구보다 세수 형편이 좋을리 없다. 이것이 시사하는 바는 각 지방자치 단체의 의지와 전문성도 지역 사회복지 실행에 중요한 요소라는 것이다. 자치단체별 편차를 좁히지 못하고, 무턱대고 시행하고 있는 재정 지방이양이 양산할 문제점을 보여주고 있다.

□(민주노동당, 지방자치단체 예산분석 매뉴얼, 2005. 10. 14)에서 재분석

□사례- 서울시 자치구별 지방이양 사회복지사업 예산 확보 현황 (천원)
구 분	총소요액 (A)	소계 (B=C+D+E)	분권교부세 (C)	광역시 또는 도비 (D)	시군비 (E)	부족액 (A-B)	확보율	시군구비(E)율
계	272,997,692	271,116,169	78,164,037	170,032,859	22,919,273	1,881,523	99.31	8.3
본청	207,859,973	207,692,714	59,174,472	147,850,258	667,984	167,259	99.92	0.3
시군구계	65,137,719	63,423,455	18,989,565	22,182,601	22,251,289	1,714,264	97.37	34.1
종로구	1,014,052	909,690	322,588	190,567	396,535	104,362	89.71	39.1
중구	923,343	855,627	240,910	198,367	416,350	67,716	92.67	45.0
용산구	1,152,467	989,530	316,255	194,244	479,031	162,937	85.86	41.5
성동구	2,939,237	2,827,653	782,481	1,333,995	711,177	111,584	96.20	24.1
광진구	1,661,264	973,685	353,200	367,460	253,025	687,579	58.61	15.2
동대문구	2,150,832	2,002,457	539,746	387,934	1,074,777	148,375	93.10	49.9
중랑구	2,206,292	1,975,032	583,982	558,999	832,051	231,260	89.52	37.7
성북구	2,501,436	2,096,506	546,196	672,994	877,316	404,930	83.81	35.0
강북구	3,039,434	2,938,642	992,897	1,187,569	758,176	100,792	96.68	24.9
도봉구	1,891,397	1,708,653	414,722	419,297	874,634	182,744	90.34	46.2
노원구	5,631,838	9,491,476	5,696,807	1,775,099	2,019,570	3,859,638	168.53	35.8
은평구	1,884,763	1,717,504	559,237	490,283	667,984	167,259	91.13	35.4
서대문구	2,550,843	2,363,353	688,036	1,022,289	653,028	187,490	92.65	25.6
마포구	2,292,558	2,426,431	738,275	978,814	709,342	133,873	105.84	30.9
양천구	4,125,577	3,886,309	391,303	2,048,358	1,446,648	239,268	94.20	35.0
강서구	3,678,366	3,480,382	1,017,540	891,395	1,571,447	197,984	94.62	42.7
구로구	3,573,575	3,292,377	456,026	2,070,604	765,747	281,198	92.13	21.4
금천구	1,722,301	1,154,289	367,274	347,421	439,594	568,012	67.02	25.5
영등포구	2,748,706	2,417,681	427,010	625,624	1,365,047	331,025	87.96	49.6
동작구	5,071,537	4,761,743	577,229	3,361,964	822,550	309,794	93.89	16.2
관악구	2,153,240	1,704,489	671,631	687,491	345,367	448,751	79.16	16.0
서초구	1,283,580	1,278,910	313,537	245,265	720,108	4,670	99.64	56.1
강남구	3,785,961	3,743,993	610,021	283,938	2,850,034	41,968	98.89	75.2
송파구	3,357,901	2,988,415	961,364	1,398,531	628,520	369,486	89.00	18.7
강동구	1,797,219	1,438,628	421,298	444,099	573,231	358,591	80.05	31.8

2) 사회복지 재정의 절대적 부족

□ 사회복지 예산은 정부 예산의 10% 내외다. OECD 주요국의 사회복지 지출을 비교해보았을 때 경제 파탄이라고 할 수 있는 멕시코를 제외하고 한국이 꼴찌다. 노무현 정부는 대통령 공약에서 13.5%를 내걸었었는데 OECD 평균 사회복지 지출이 21%인 것과 비교하여 보면, 복지 재정 지출이 얼마나 열악한지 알 수 있다.

* 한국 복지비 중 퇴직금을 빼면, 실제 5.97%에 불과함

□ 한국의 복지지출 추계, 보건복지부□한국보건사회연구원, 2003

[ 1인당 GDP 1만불 소득대의 복지지출 비교 ]

* (  )안은 퇴직금 제외 시.

□ 한국의 복지지출 추계, 보건복지부□한국보건사회연구원, 2002

	한국	일본	미국	호주	영국	스웨덴
연도	1995-2000	1981	1978	1980	1987	1977
GDP대비%	5.05(3.75)- 9.14(5.62)	10.65	13.62	11.32	20.78	24.49

□ 정부 재정의 순증주의적 방식과 경제관료들의 막강한 영향력이 사회복지 재정을 제자림 걸음에 머무르게 하고 있다. 신자유주의를 신봉하는 경제 관료들은 복지 재정을 측정함에 있어 계량적인 비용효과에 집착하거나 경제성장주의적인 시각을 바탕으로 예산 배정에 접근하고 있다. 순증주의는 전년도 예산액에 근거하기 때문에, 현상유지를 벗어나기 어렵고, 예산 배정을 둘러싸고 발생하는 이해집단의 로비나 정당패쟁의 정치적 타협에 영향 받기 십상이다.

□ 05년 1월 기준으로, 전국의 사회복지 시설은 약 3,200여개소이다. 이 가운데 1,991개소가 보조금을 교부받아 운영되고 있다. 나머지 1,209개소가 미신고 시설이지만, 정부의 양성화 정책에 따라 이 중 74%의 시설이 조건부 신고시설로써 보조금을 받고 있다. 막대한 예산이 투여되고 있지만, 절대적으로 부족한 것이 현장의 상황이다. 그런데, 미신고 시설들은 민간시설들이고, 공공 신고시설이라 하더라도 대부분 민간위탁으로 운영되고 있어서, 정부의 보조금이 고스란히 사회복지 민간자본으로 흘러들어가고 있는 것이다.

□ 보육도 마찬가지다. 민간시설의 비율이 94.7%에 이르고, 공립은 5.3%에 불과하다. 그나마 공립이라도 대부분 민간위탁으로 운영되므로, 실제 국립 직영은 1% 내외라고 할 수 있다. 매월 시설의 아동수를 확인하여 지급되는 보조금은 절차도 복잡하지만, 시설들이 아동 유치 경쟁에 매달리게 하고 있다. 정부 보조금은 □적자가 나지 않을 적정 원아수를 둔 시설□을 가상모델로 추산하기 때문에 부족한 것이 현실이라고 한다. 시설들은 정부지원의 부족을 메우기 위해 급식비나 인건비를 유용, 착취하고 있다. 비정규직을 확산하고 있기도 하다. 당연히 보육 서비스의 질도 떨어질 수밖에 없다. 그러면서도 시설들은 보조금의 부족을 핑계대며 보육료 상한선을 폐지하라고 요구하며 보육료 자율화를 부추기고 있다. 보육 역시 재정지원이 절대 부족하지만 아동별 보조금 지원방식으로 인해 영세민간 시설을 남발시키고 있다. 우리가 낸 세금이 정부를 거쳐 민간자본의 주머니로 흘러들어가고 있는 과정에서, 우리의 아이들은 두당 20만원짜리 보증수표가 되고 있다.

) 민간보육시설의 경우, 만 1세아 이하는 35만원, 만 2세아는 28만 8천원, 만 3-5세는 19만 8천원

□ 예산 증액도 중요하지만, 재정확충이 공공성을 강화할 수 있도록 하기 위해선 시설의 민주화, 재정 집행(시설 운영)의 감시와 사회적 평가가 동반되어야 한다.

3) 계량적 평가 잣대의 문제점

□ 국고보조 사업은 필연적으로 각종 통제와 지휘감독으로 현장 사회복지 노동자의 자율성을 저해하고 때때로 양심마저 위축시키기도 하였다. 04년까지 국가보조금과 자치단체의 보조금이 혼합되어 교부되었는데, 통제와 간섭에 따르지 않으면 필연적으로 교부액에 편차가 발생하여왔다. 김대중 정권 시절(96년)부터는 양적 평가에 따른 보조금 차등지원이 자리를 잡아, 실제 현장에서 사회복지 프로그램을 획일화시키고 노동자 통제를 강화시켜 왔다.

□ 노무현 정권에서는 평가에 의한 예산 편성이 더욱 노골화되고 있다. 정부산하기관관리법(정산법)과 마찬가지로 사회복지 현장에는 민간위탁제도와 사회복지 사업법이 노동자들의 목을 조르고 있다. 성과관리제 도입으로 지자체별 사회복지 예산분배 및 시설별 보조금 분배에 영향을 끼치고 있다. 지자체들은 부패와 비리로 점철된 민간시설 및 위탁 사업장들을 제대로 감시하지는 않고, 수량적이면서도 자의적인 평가 잣대로 사회복지 사업을 휘두르고 있다.

□ 수량적 평가의 폐해는 특히 자활사업에서 적나나하게 드러난다. □참여목표인원□자활임금□으로만 자활사업 예산을 책정하면서 사업비조차 그 안에서 사용토록 하고 있다. 한시적 비정규노동이며 최저수준의 저임금인 자활사업의 근본적 한계로 인해 항상 미달이 발생하는 현실을 외면하고 있다. 이로써 참여자 확대와 인건비 및 사업비 사이에서 제로섬 게임을 하도록 자활후견기관 노동자들을 내몰고 있다. 그러면서 자활예산은 지난 5년 동안 물가인상률조차 반영되지 않아왔다.

□또한 올해 06년 들어 인천광역시는 보육시설에 □평가인증제□를 도입하겠다고 나섰다. 평가를 통해 지원을 삭감하겠다는 것인데, 이는 필연적으로 노동자 처우개선비를 삭감부터 양산시킬 것이다.

□ 이로써 사회복지 현장 노동자들은 성과주의적 사업에 내몰리고, 서비스 수요자들은 □필요□가 아닌 □예산규모□에 의해 공급받게 된다.

4) 예산 관리, 결정과정의 비민주성

□ 이미 서울시 자치구별 사회복지 예산 확보현황 분석에서 살펴보았듯이, 지자체별 인프라의 문제도 심각하다. 권력과 재정의 분산을 뒷받침할 지역자치 정치가 뿌리내리지 못하고 인프라마저 취약한 실정에서, 공기업들을 지방에 나눠주며 사회복지 재정부터 이양하면서 시작되고 있는 지방분권화는 취지를 무색케하고 있다.

□ 지역복지를 실현하는데 중요한 역할을 해야 할 복지담당 공무원도 턱없이 부족하다.

「지방 정부의 사회복지과는 한직으로 여겨지고 있으며, 담당 공무원들 역시 사회복지 전문가(사회복지전담공무원 제외)보다는 비전문가가 훨씬 많다. 현재 사회복지 일선인 읍, 면, 동에서 기초생활수급자 선정 등의 업무를 수행하고 있는 사회복지전담 공무원을 제외하고, 도나 시에서 사회복지정책을 결정하고 집행명령을 내리는 공무원은 총 4,681명이다. 그러나 이 중 사회복지사 자격증 등을 소지한 전공자가 4.4%에 그치고 있으며, 인천과 전남의 경우는 사회복지 전공자가 전무한 상태. 이런 상황에서 사회복지 서비스가 제대로 수행될지는 의문이다.」(민주노동당, 지방자치단체 예산분석 매뉴얼, 2005. 10. 14)

□ 그런데 노무현 정권은 사회복지 정책협의체를 전 시군구마다 구성토록 추진하고 있다. 민주적 지자체 의견수렴 구조를 만들겠다고 하고 있지만, 만들어지고 있는 사회복지협의체들을 보면 관치행정을 뒷받침할 후위부대를 □조성□하고 있는 것에 다름아니다. 사회복지협의체는 지방 사회복지 예산을 책정하고 평가할 권한을 가지고 있는데, 관선위원과 지역 복지시설장 등 이익집단의 장, 힘께나 쓰는 지역토호들로 구성되어 있다. 고양이들이 모여 지역 사회복지 정책과 예산이란 생선을 주무르고 있는 것이다. 잇권이 있는 자들은 단체를 만들어서라도 올 판이다. 이미 보수어용 단체들의 개입이 두드러지고 있다. 그러나 정작 노동계나 진보사회단체 진영은 별 정보가 없는 것도 문제다.

5) 인건비, 종사노동자 노동권 실종

□ 앞서 살펴보았듯이, 사업시행에 따른 인건비와 사업운영비가 확대되고 있는 사회복지 예산에 반영되어 있지 않기 때문에 사회복지 현장노동자들은 프로젝트형 비정규직 양산과 구조조정에 직면하고 있다. 한정된 인건비 내역에서 임금삭감을 통한 고용안정이냐, 밀어내기를 통한 임금안정이냐를 저울질해야하는 서글픈 현실이지만, 사회복지 노동자들의 조직률이나 상태로 보았을 때 투쟁으로 돌파하기 어려운 것이 현실이다.

□ 대개 사회복지 시설들은 민간위탁에 의해 지역 토호들이 전유해 왔다. 토호가 아니더라도 그들은 예외없이 지역 유지가 된다. 국고로 운영됨에도 불구하고 세습되는 사례가 다반사다. 혹자는 이를 일컬어 □복지 마피아□라고 한다. 사회복지 시설의 투명성은 물론, 서비스의 질, 시설 노동자의 노동조건과 처우는 밖에서 보면 안개속이고 안에서 보면 처참한 경우가 대다수다.

□ 국공립 보육시설 노동자의 인건비는 04년에 비해 06년에 10% 이상 삭감되었다. 시설들은 삭감분을 보육료 인상으로 메꾸고 있지만, 정부는 지속적으로 삭감하겠다고 하고 있어 조만간 한계에 봉착할 것이다. 국공립 보육노동자의 평균 근속연수인 3년을 기준으로 3호봉 보육노동자 월평균 임금을 보육사업안내에 명시된 기준으로 계산해 보면 1,261,000원이 된다. 연봉으로 환산하면 15백만원 수준이다. 정부는 06년 포괄임금제 도입을 운운하며 실질적인 임금삭감을 예고하고 있다. 하루 8시간은커녕 12시간이 넘는 노동을 하는 보육노동자의 처지에서 포괄임금제가 가져올 임금 삭감 체감률은 매우 클 것이다. 국공립 보육교사의 현실이 이러할진대, 대다수를 차지하는 민간시설 노동자의 실태는 더욱 심각하다. 민간시설 중 80% 가량은 영세 소시설인데, 여기에서 일하는 노동자들의 임금은 월 평균 100만원에도 못 미치고 있다.

□ 병원 간병노동자들의 형편도 심각하다. 최저임금 시급을 기준으로 보더라도 24시간 일하고, 한달에 4번 휴일을 갖는다 했을 때, 간병노동자들이 받아야 할 최저 기준임금은 200만원 수준이다. 그러나 현실은 이조차도 미치지 못하고 있다. 파견, 용역직으로서 항상 일을 하게 되는 것도 아니므로 간병노동자의 생활임금은 전혀 보장되고 있지 않다고 볼 수 있다. 노인요양(수발)제도 등으로 다수 발생할 요양노동자들 역시 같은 상황에 놓이게 된다.

□ 인건비 절감을 위한 노동유연화는 사회복지 현장에도 강력하게 몰아치고 있다. 이미 대다수가 민간위탁 사업장에서 일하고 있거나, 프로젝트(사업)에 의한 고용 등 비정규직으로 일하고 있다. 보육, 시설, 노인요양, 간병 등 전문 직종이라고 할 수 있는 직종에서, 잠재노동자 규모가 매우 큰 것도 폭풍의 핵이 되고 있다. 사회복지 관련 무허가 자격증들이 남발되어 있는 실정이어서, 인력규모에 비해 잠재노동자의 수가 3-5배에 달하고 있는 실정이기 때문이다. 이러한 자격증 남발 업체들은 실제로 용역, 파견회사들이라고 할 수 있다. 정부 지원 축소 및 예산 부족이 빚어낸 틈새시장을 파고 들어오는 이들은 상시업무를 분절화하여 비정규직을 양산하는데 앞장서고 있다.

5. 대정부 요구

□ 위와 같은 분석을 통해, 거칠지만 아래와 같이 요구안을 제출한다. 현장의 많은 토론을 통해 다듬으면서 대정부□대지방정부 요구안을 확정하고, 이를 기반으로 협약안을 마련하도록 하자. 보다 생생한 현장 토론에 입각해 현장 실천 방안과 현장의 단협안을 업그레이드 하여보자.

[재정 지원 확충, 예산 배정 민주화 요구]

□ 사회복지 재정 지방 이양 중단하고, 지자체 사회복지 인프라부터 구축하라.

□ 성과관리 평가 및 연동된 예산 편성 중단하라

□ 저소득 밀집지역 차등 지원 등 예산 지원 현실화하라

□ 재정 지원 행정체계 간소화라

[사회복지 사업 공공성 강화 요구]

□ 보육료 자율화 철회하라

□ 자활근로 임금 현실화하여 생활임금 보장하라

□ 사회적 일자리 연속근로 보장하고, 노동기본권 보장하라

□ 실적 평가 중단하고, 평가 항목 및 방식에서 공공성을 강화하라

□ 평가 시 서비스 수요자, 종사노동자의 실질적 참여를 보장하라

□ 시설 위탁 및 재위탁의 전 과정과 선정기준을 투명하게 공개하라

□ 사회복지 시설 부패 비리 척결하라

□ 보육, 노인, 장애인, 종합복지관 등의 국공립 시설 확충하라

[사회복지노동자 처우개선 요구]

□ 포괄임금제 시행 철회하라

□ 인건비 지침 등 각종 노동통제 지침 중단하라

□ 시설, 보육, 자활, 간병노동자 등 사회복지 노동자의 생활임금 보장하라

□ 노동기본권 보장하라

□ 상시업무의 비정규직화 중단, 정규직화 실시하라

□ 주 40시간 준수하고, 초과수당 지급하라.

□ 적정노동력 수요조사하여 인력을 확충하라

[시장화□상업화 중단 요구]

□ 제주특별자치도법 폐지하라

□ 민간보험 도입 중단하고 사회보험 강화하라

□ 의료법인 영리화 중단하라

□ 노인수발제도 전면 재검토하고, 국공립 요양시설부터 확충하라

6. 투쟁 주체 형성과 투쟁을 위한 과제

1) 대정부 투쟁 강화로 재정 지방이양을 돌파한다

□ 사회복지 재정의 지방이양에 대해 원론적 우려와 반대가 분명한 반면, 대응방안에 대해선 아직 이렇다할 입장이 모아지지 못하고 있다. 지방이양이라는 대세에 맞추어 능동적으로 전술을 갖추는 것 역시 잘 진행되지 않고 있다. 지역복지 강화라는 과제가 노조를 포함한 사회복지 운동진영에서도 실험되고 충분히 모색되지 않았기 때문에, 잠시 아노미 상태를 겪고 있는 것이 아닌가 한다.

□ 이에 대해 중층적 전술을 제안한다. 대정부 투쟁과 지역운동의 강화다. 대정부 투쟁으로부터 양극화 시대의 새로운 사회복지 패러다임을 구축하고, 사회적 책임을 강화하는 투쟁을 전개하여야 한다. 지방이양된 사회복지 사업들이 사회복지서비스의 사유화□상업화를 내포하고, 지역으로부터 신자유주의적 참여복지 이데올로기를 확산, 구축하게 됨을 강조하여 왔다. 지방이양 대응 투쟁은 단지 재원을 중앙으로 재복귀 시키는가 아닌가의 문제가 아니라, 생산적 복지□참여복지 이데올로기와의 투쟁이다.

□ 성과 지표로 평가될 수 없어서 발생될 사회복지 서비스의 실종이나 공백의 조짐들이 충분히 나타나고 있다. 나아가 중앙정부의 책임 하에 확장되어야 할 서비스들이 있다. 이를 중심으로 중앙재정으로의 재이양과 사회복지의 국가책임론을 강화해야 한다. 합의와 준비 없이 일방적으로 진행한 지방이양에 대해 모니터링하고 사회복지 서비스의 축소를 막아야 한다. 평가지표를 노조안으로 내고 개입해 들어가는 것도 현시기 중요하지만, 대정부투쟁으로 성과주의를 배격해나가야 한다.

□ 사회복지 노동자들의 인건비 및 노동정책 역시 중앙정부의 지침이나 제도로 종속되는 바, 대정부 투쟁을 기본으로 한다. 사회복지의 공공성 강화를 위한 제도 대안 마련 및 인프라 구축 역시 중앙정부의 책임을 강조하며 진행되어야 한다.

2) 노조가 앞장서서 지역연대를 강화하고 지역복지 앞당긴다

□□재원 확충 능력도 없고, 인프라도 없고, 마인드도 없는 지자체들을 어떻게 개혁하고, 노조를 비롯한 사회복지 운동체들의 연대속에서 지역복지의 공공성을 강화할 것인가□하는 문제로 시작하자.

□ 시설이나 장애인 해피콜센타, 푸드뱅크 등의 재정 지방이양은 지역 공간에서의 고민을 더욱 요구한다. 종사노동자들은 당장 지자체와 현안을 다루게 되었지만 준비 정도에 대해서는 의문이다. 연맹과 기조직된 노조 입장에선 이들과 함께(이들을 조직하여) 민간자본 소유 혹은 민간위탁 된 영역 속에서 지역의 사회공공성 강화의제를 어떻게 만들 것인가를 함께 고민하여야 한다.

□ 민중이 사회복지의 객체(수혜자)가 아니라 주체로 나서게 하는 것이 사회복지 예산민주화 운동의 정신이다. 복지 수요자의 참여를 확대 강화하고, 주민참여를 확대함으로써, 지역의 사회복지 정책 입안 및 예산 결정에 개입할 수 있도록 하여야 한다. 주민참여는 노무현도 하고 있는 이야기이지만, 지자체 지배구조의 올바른 민주화는 복지 수요자와 주민 참여에 달렸다해도 과언이 아니다. 재정 지방이양에 따른 주요 대상자는 장애인, 노인, 노숙자인데, 이들뿐만 아니라 주민들에게 예산 감시 및 참여활동을 적극적으로 전개해야 한다. 예산, 조례 등 정책적 쟁점에 대해 지역 주민들에게 적극적으로 알리고 참여를 만들어 내는 것은 민주노동당만의 과제가 아니다.

□ 지역복지의 공공성 강화를 함께 할 지역 사회복지 단체등과 협력하고 연대하는 것부터 시작할 수 있을 것이다. 자칫 예산 확충 및 예산의 효율적 운영에만 집착하였던 구태를 벗지 못하고 노조의 임금인상 요구에 대해 부정적인 인상을 가지고 있는 단체들도 많이 있을 것이다. 그러나 사회복지 공공성 강화의제와 현장강화의 연관성을 설명하고, 사회복지의 올바른 진로를 나눈다면 우리편이 되어줄 단체들이 많을 것이다. 이러한 연대는 상호 도움이 될 뿐만 아니라, 공공성 강화 투쟁의 외연을 확장하는일이다.

3) 사회복지 협의체의 공격적 참여로 진지를 구축한다

□선험적 경험을 거친 지역복지 단체들에 의하면, 사회복지 전달체계가 변화하고 있으며 민관협력체제가 형성되고 있는 가운데, 어떻게 개입하고 민관협력의 문제점과 대응방향을 정할 것인지가 과제라고 한다. 지역별 사회복지 협의체에 참가하면서 유통되는 정보를 통해 시기마다 필요한 개입을 할 수 있었으며, 이 단체들은 지역복지운동네트워크를 구성함으로써 각 지역별 네트워크 구성에 힘이되기도 하였다고 한다. 공동대응을 모색하기도 하고 선례를 교류하고 공동 정책연구를 하기도 하면서 상호 상승작용을 하고 있는 것으로 보인다. 아직 조직적 결속력을 완비하지 못함으로써 전국적이고 힘있는 공동대응이 전개되지 못함이 한계라고 한다. 그런데 문제는 노조의 참여가 거의 없다는 것이다. 사회복지 노동자들 없이 지역별 사회복지 협의체도 그냥 가고 있다.

□ 현재 취합된 지역사회복지 협의체 구성 내역을 보면 사회복지 운동 진영의 참여도 매우 저조한 반면, 관변어용단체들의 개입이 눈에 띈다. 또한 회의 구성과 회의개최를 보더라도 관치행정의 전형을 보여주고 있다. 이대로 방치하면 그들에 의해 지역 사회복지 정책과 예산이 결정되게 되는 것이다.

사회복지 협의체 민간 참여 실태

	대표협의체
	구성방식 ) ①관선임 ②공개모집or추천 ③기타	구성시기(월)	회의개최횟수	시민단체 참여정도 (인원수/%)	간사형태 ) ①공무원 ②유급민간인(상근) ③민간실무자 겸직(비상근)
서울 구로구	-	-	-	-	-
서울 광진구	관선임	11월	1회	3명 (대한노인회/한국시민자원봉사중앙회/ 광진주민연대)	공무원
서울 관악구	공개모집or추천	10월	0회 (위촉장만 줌)	1명 ( 관악주민연대 )	미정
서울 강동구	관선임	7월	0회 (위촉장만 줌)	0명	공무원
서울 송파구	관선임	10월	2회	1명 (위례시민연대)	(미파악)
청주시	관선임	10월	1회	1명 (청주경실련)	공무원
천안시	기타 (준비단에서 추천)	8월	2회	3명 (천안ywca/적십자/새마을)	공무원
대구 서구	공개모집	11월	0회	1명 (복지연합)	공무원
대전 중구	관선임+추천	10월	0회	1명	공무원

□지역복지운동체 활동가대회 자료집, 2005. 11

	2005년 협의체 예산액	2005년 욕구조사 시행여부 ) ①2005년하반기 ②2006년상반기	실무협의체		실무분과 분과형태	비 고
			구성방식	구성비
서울 구로구	-	-	-	-	-	구성안됨.
서울 광진구	25,000,000원	2005년 하반기	관선임	-	□
서울 관악구	62,000,000원	2005년 하반기(예정)	미정	-	□
서울 강동구	10,500,000원	(미파악)	추천	-	□
서울 송파구	31,000,000원	(미파악)	추천	-	□
청주시	90,200,000원	2005년 하반기(예정)	추천	-	11개분과 (구성예정)	*실무협의체는 시민단체추천안을 그대로 받음
천안시	22,100,000원	* 2005년 상반기	기타 (준비단에서 추천)	-	□	*욕구조사를 상반기에기 실시함
대구 서구	7,200,000원	미정	관선임 (대표협의체 추천후)	-	□
대전 중구	28,500,000원	미정	추천	-	□

□ 각 지역별로 사회복지 협의체에 대한 조사부터 시급하다. 노조가 지역의 사회복지 단체들과 함께 논의하고, 참여가 결정되면 반드시 치고 들어가야 할 것이다. 연맹 지역본부 및 각 지역에 있는 노조들이 조사하고 취합하는 일이 우선이다. 연맹 차원의 공동 논의를 통해 대응 전술을 같이 강구하여야 할 것이다.

□ 노조가 앞장섬으로써 지역에서 단체들 참여의 교두보가 될 수도 있을 것이다. 이는 지방이양된 사업과만 관련이 있는 것이 아니며, 오히려 사회복지 분과 전 단위가 참여하는 것이 나을 것이다. 이를 시행하기 위해 연맹 사회복지분과의 지역별 협의 체계에서 공동 사업의 한가지로 실천할 수 있을 것이다.

4) 상황과 조건에 맞게 현장투쟁을 조직한다

□ 조건과 상황에 맞는 지역적 차원의 실천을 조직하자. 그런데 역시 중요한 것은 지역 내 복지운동 단체 및 시민단체들과의 연대다. 결정된 예산의 집행과정에 있는 사회복지노동자의 입장에서, 결정, 집행, 감시, 평가, 요구의 전 과정의 주체로 나서자. 알다시피 사회복지 공공성 강화의 요구는 사회복지 지배구조의 민주화로부터 실현된다. 다른 공공부문도 마찬가지이지만, 예산에 의해 고용안정과 서비스의 질이 좌우되는 폭이 크기 때문에, 올바른 예산 민주화투쟁은 그 시작이다. 현장에서 이사회 참여나 기관장 선출에 참여하는 것 못지않게 지역 내에서 중요한 세력으로 자리매김되는 것이 더욱 필요하게 되었다.

□ 예시 1 ; 사회복지 법인□시설 결산 공개운동

- 대구에서 활동하는 우리복지시민연합은 2002년부터 4년째 사회복지법인 및 시설 결산 공개운동을 펼치고 있다. 사회복지예산 편성에서 집행까지 예산분석을 통해 사회복지예산감시운동을 하기 위해서이다.

사회복지법인 및 시설 결산서 공개운동은 대구시 소재 사회복지법인, 복지관, 생활시설, 자활후견기관 등 200여 곳을 중심으로 결산서를 분석하는데, 사회복지법인□시설은 사회복지사업법 제23조 제4항의 규정에 따라 사회복지법인의 재무회계에 관한 사항을 재무회계규칙에 규정하여 해당 지방자치단체에 매년 결산보고서를 작성하여 3월말까지 제출하게 되어 있다.  그럼에도 제대로 공지하지 않거나 복지노동자들의 무관심으로 인해 사실관계 확인이 제대로 안되는 경우가 많다고 한다.

□ 예시 2; 사회복지시설의 민간위탁과 재위탁에 관한 조례 및 사회복지시설의 공공성과 투명성을 강화하기 위한 조례가 제정 운동

- 시설의 민간위탁 운영은 이미 광범위하게 퍼져있고, 복지사업을 빙자한 자본(재단, 법인 등)은 대를 이어 국가예산에 비리 수익까지 톡톡히 챙기고 있다는 것은 주지의 사실이다. 작년 초, 대구 우리복지시민연합이 달서구청에 달서구노인종합복지관 위탁 투명성을 요구함으로써, 신청법인에 대한 자료일체 공개, 심사위원의 점수와 평가기준을 공개시켰다. 이것이 복지시설 위탁과정에 대한 전국 최초의 공개였다고 한다. 결과적으로 수탁법인은 3년간 약속한 재정을 어떻게 조달할 것인가에 대해서도 지역사회에 공개하게 되었다고 한다. 자기 사업장의 위수탁의 조건은 우리 노동자들도 잘 알지 못하는 경우가 많다. 시민단체들과 위탁의 투명성을 제고하고, 노동조건 및 공공성 강화 요구를 담아내는 것 역시 결과적으로는 지자체 예산편성에 개입하는 또하나의 전술이 될 수 있을 것이다.

□ 예시 3; 지방이양 사업 현황 분석 및 영역별 정책 생산 활동 강화

- 지방이양 사업에 대해 지역복지운동단체나 민주노동당 등에서 서울 일부 구, 경기 일부 시군, 대구시 등등에 대해 예산 분석을 하였다. 이러한 평가 분석을 바탕으로 차기년도 예산에 대한 요구안이 마련되어야 할 것이다. 그런데 기초생활보장, 장애시설, 사회복지시설, 공공보건 사업 등 영역별 평가와 분석의 내용 속에 종사 노동자의 참여는 매우 저조한 실정이다. 그러니 요구안에 대한 참여도 있을 수 없다. 영역별 전문가라고 할 수 있는 우리 종사 노동자들이 영역별 정책 요구안을 내고, 위에서 언급했듯이 중앙정부로 재이양되어야 할 것들과 지역에서 보완되어야 할 지점들을 제출하여야 한다. 미시적으로 지방 이양된 사업에 대해서만 볼 것이 아니라, 사회복지 제도 정책 전반적으로 분석하고 평가하여야 하기 때문에라도 더욱더 영역별 정책 생산과 요구가 중요하다.

[사회복지 현장 개선을 위한 투쟁제언]

연대의 선결과제는 동참함으로써 형성되는 신뢰

김 종 건 (동서대 사회복지학부 교수)

1. 연대와 단결의 과제

먼저 실태조사의 결과와 그 동안의 사례를 기반으로 몇 가지 제언을 하고자 한다.

첫째, 정부와 지자체를 상대로 하는 개선 요구의 필요성은 여전히 유효하다. 그 동안의 단체교섭 결과를 볼 때, 조직화로 대표되는 노동조합의 임금인상 효과는 매우 제한적이었다. 성공한 교섭이었다는 평가 이면에도 우리 스스로 만들어 내는 모순이 있었다. 즉 임금액은 인상의 주요인이 기본급의 인상이나 직종 및 직급체계의 변동에 의한 것이 아니라 수당의 도입 또는 증액이었다. 물론 교섭에서 그런 정도의 성과라도 획득하는 것이 필요하지만 장기적으로는 역량의 소진을 가져올 수 있다.

그 동안 이슈화된 굵직굵직한 투쟁 사례를 보면, 현장개선을 위한 투쟁이 뚜렷한 성과는 미미하고 □매듭짓기□ 어려운 성격의 사안이 많았다. 그리고 문제해결을 위한 방편으로 설립된 노조가 시간이 경과하면서 유명무실해지는 경우도 목격했다. 이것은 사회복지시설과 관련된 사안에서 정부 또는 지자체가 법적인 책임에서 회피할 수 있기 때문이며, 관리운영에 대한 책임이 법인에게 있는 한 근본적인 문제는 해결되기 어려운 것이 현실이다. 이러한 성격은 전국적으로 조직화되어 있는 자활노조나 보육노조에 비해 사회복지노조에서 더 많이 발견되지만 동일한 문제를 내재하고 있다. 문제는 그러한 상황이 지속되면 암묵적으로 □조합원 이탈□이 발생하고 그것은 조직의 결속력을 급격히 위축시키는 결과를 초래한다.

둘째, 투쟁의 장기화와 이데올로기 공세를 방어할 수 있는 연대망을 구축하는 것이 중요하다. 조사결과를 통해서도 드러나고 있지만 열악한 처우의 개선을 비롯한 상당한 현장의 문제를 노동조합이 개선해 주기를 바라고 있는 처지다. 그러나 그것을 위한 투쟁에는 매우 소극적인 성향을 보여왔다. 실제 사례에서도 같은 사회복지노동자들의 지지를 이끌어내기란 매우 어려웠다. 더구나 사회복지 문제는 윤리적인 문제와 결합되기 쉽고 사용자측은 그것을 이데올로기화하여 공격하였다. 더 나아가 거기에 이용자도 가담시켜 투쟁의 정당성을 훼손시키려고 하였다. 이럴수록 외부로부터의 지지와 엄호가 필요하다. 전문가집단의 논리적인 설득과 함께 매체의 특성을 유연하게 활용하여 우호적인 세력을 확산시켜 나가야 한다. 이용자들의 참여는 연대의 조건에서 가장 결정적인 요소로 작용한다.

□이제는 지역사회다□라고 할 만큼 노동조합이나 시민사회단체가 운동의 활로를 지역에서 모색하고 있다. 특히 노동력재생산 영역에 적극적으로 개입하고자 하는 공공성강화 투쟁에서 지역사회는 전통적인 주체인 노동이 □공장 담벼락을 넘어□ 새로운 주제와 새로운 주체와 만나는 장이다. 사회복지서비스가 공공성강화의 주요한 영역으로 인식되면서 사회복지관련 노동조합은 건강, 보육, 장기요양과 같은 재생산영역의 이슈를 제기하고 연대의 매개자 구실을 요구받고 있다. 이런 측면에서 조사결과와 직접적인 관련성은 떨어지지만 변화되고 있는 사회복지 지형에 따른 노동조합의 역할이라는 측면에서 몇 가지 제언을 한다.

첫째, 지역사회에서 사회복지시설, 자활후견기관, 보육노조 사이의 소통구조가 확보될 필요가 있다. 이는 사회복지노동의 보편성과 특수성을 이해하는데 기여할 뿐만 아니라 사회복지관련 노동조합간 연대의 조건을 공고히 하는데 도움이 될 것이다. 특히 지자체를 상대로 국가책임 강화와 임금과 노동조건 개선을 공통적으로 요구하고 있다.

둘째, 지역복지 주체간 신뢰형성을 위한 초기단계의 개입이 중요하다.

분권교부세, 지역복지협의체 설립, 지방선거 등의 사안들에 대처하는 과정에서 파악되는 공통분모는 이른바 □지역정치□를 위한 공동의제가 마련되어 있지 않았다는 것이었다. 그것을 다룰만한 공통의 논의테이블이 없다는 것부터 문제가 되겠지만 그런 여건을 개선하려는 주체가 주도력을 발휘하기 어려운 조건도 한 몫을 하였다. 가령, 지역사회의 복지문제를 다른 주체들과 같이 풀어나가기 위해서는 주체 상호간 신뢰형성이 중요하다. 복지 외 지역의 현안에 대한 관심과 참여가 무엇보다 중요하고 그 속에서 주체간 □만남□이 있어야 한다.

노동조합은 이런 구조에서 □운동의 역사성□이 거의 없다고 해도 과언이 아니다. 과거의 관점에서 보면 의제를 마련하는 것이나 지역사회의 문제에 참여하는 것은 노조의 본업에서 벗어난 것이라고 여겼기 때문이다. 그런 점에서 사회복지관련 노동조합은 지역에서 먼저 복지문제를 다루어 온 시민사회단체와 의도적인 만남이 필요할 것이다. 의제를 준비하고 제안하는 것도 중요하지만 노동조합이기 때문에 요구받는 역할의 수행을 통해 다른 주체들로부터 인정과 지지를 받는 것이 더 중요하다.

셋째, 노동조합이 지역기반에서 요구할 수 있는 공통의제가 마련되어야 한다.

2. 지역투쟁 강화를 위한 과제

지역에서 접근할 수 있는 공공성강화 의제가 마련되어야 한다. 특히 서비스공급을 주로 민간에 의존하고 있는 구조에서 시설의 소유권과 통제 문제는 지역에서 개입할 수 있는 여지가 과거에 비해 많아졌다.

1) 보건의료서비스와 장기요양서비스

건강보험과 2008년에 도입 예정인 노인수발보험과 같이 서비스 공급에 대한 제3자지불방식의 사회보험에 대한 지역에서의 개입전략은 두 가지다. 하나는 서비스공급에 대한 공공성을 강화하는 것이고, 다른 하나는 서비스 공급자에 대한 지역차원의 통제를 강화하는 것이다. 공공성 강화의 핵심은 지방공사 의료원과 같은 지역 공공의료시설의 경영합리화 조치가 야기한 문제점을 개선하고, 의료이용에 어려움을 겪고 있는 집단에 대한 접근성을 높일 수 있는 서비스(예, 이송, 가정간호, 순회진료)를 도입하거나 강화하도록 하는 것이다.

우리나라의 의료공급체계는 강력한 민간의존형이기 때문에 의료서비스에 대한 필요보다는 의료비 유발이 용이한 도시지역에 집중되어 있다. 이러한 조건은 필연적으로 의료이용의 형평성 문제를 유발한다. 도시와 농촌간 의료이용의 형평성 문제는 이미 알려진 사실이지만 최근에는 의료비 부담은 교육비, 주거비와 함께 빈곤과 양극화를 심화시키는 주범으로 밝혀지고 있다. 서비스 공급에 대한 지역차원의 통제력 강화는 서비스공급의 민간의존을 저지하는 것인데, 국공립시설을 양적으로 확대하는 것은 물론 민간 공급자의 신규진입을 규제하는 것이 중요하다. 특히 노인수발보험의 서비스공급체계가 구축되고 있는 현 시점에서 지자체의 지속적인 의지와 예산투입(부지확보-시설건립-시설운영)이 필요한 공공요양시설 확보에 대한 요구는 시기적으로 매우 중요한 사안이다.

2) 연금

연금은 국가에 의해 관리운영되고 일괄적으로 현금지급되기 때문에 지역에서 접근방법을 찾기 어렵다. 그리고 연금제도가 아직 성숙하지 않았기 때문에 연금에 대한 이해관계는 주로 □보험료 부담□에 대한 다양한 해석에 의존하고 있다. 국가기구를 경유하여 현금급여를 제공받은 경험이 전무하고 공적연금에 대한 신뢰가 약한 한국적 상황에서 □우리□ 대안을 설득하는 방식은 거부감과 먼저 직면할 가능성이 높다. 게다가 우리나라 연금개혁의 최대 위험요소는 제도에 대한 낮은 신뢰감에서 비롯되는 대안의 소극적 선택 또는 정치적 타협으로 인해 기존 제도가 가진 장점의 훼손가능성이다. 그러므로 □보험료 부담과 연금수령□에 대한 낮은 신뢰를 기초로 하는 개입방식은 적절한 대안이 될 수 없다.

제도개혁에 관한 대안제시보다는 연금문제를 통해 □정치를 재발견(rediscovery of politics)□하는 사회적 학습을 강화하는 접근방식이 필요하다. 서구의 연금개혁 사례를 통해 드러난 것은 □연금문제는 곧 정치□라는 인식이다. 문제는 그런 학습의 매개를 어디에서 찾는가 하는 것인데, 현장에서는 퇴직연금을 국민연금과 결부시켜 개입지점을 찾는 것이 한 방법이 될 수 있을 것이다. 이런 개입을 가능하게 하는 조건은 연금은 노후보장의 한 수단이면서 가장 중요한 축이라는 생각과 함께 다른 수단과의 결합이 불가피할 수밖에 없는 한국적 상황에 대한 교육이다. 그리고 빈곤과 양극화는 노후소득보장을 더욱 어렵게 만들고 있다는 점도 함께 고려되어야 할 것이다.

) Holzman et al.(eds), Pension Reform in Europe: Process and Progress, World Bank; Bonoli, 2000, The Politics of Pension Reform: Institutions and Policy Change in Western Europe, Cambridge: Cambridge University Press; Pierson, 1996, "The New Politics of the Welfare State", World Politics 48(January), pp.143-79

지역차원에서의 연금관련 의제 역시 국민연금의 개혁이 아닌 노후소득보장의 문제로 접근해야 한다. 지역마다 고령화의 속도는 다르기 때문에 노령인구에 대한 노후소득보장의 조건은 지역별로 편차를 보일 것이다. 게다가 지역마다 노후소득보장의 사각지대의 규모와 내용이 다를 것이다. 광고문구처럼 국민연금은 □노후보장의 기본이지만 충분하지는 않고□ 아래 표와 같이 지역가입자의 절반 정도가 납부예외자이다.

[표 1] 국민연금 납부예외자 현황

(단위: 천명, %)
년 도	지역가입자(A)	소득신고자(B)	납부예외자(C)	소득신고율 (B/A)	납부예외율 (C/A)
1998	2,129	1,583	546	74.4	25.6
2000	10,419	5,973	4,446	57.3	42.7
2002	10,005	5,754	4,250	57.5	42.5
2004	9,431	4,748	4,683	50.3	49.7
자료: 국민연금관리공단 내부자료.

그래서 국민연금 외의 노후소득보장에 대한 지역차원의 대책이 필요하다. 우선적으로 사각지대를 축소하는 방향의 요구가 필요하다. 쉽게 접근할 수 있는 것이 국민연금을 보완하는 경로연금에 대한 지역수준의 개선요구이다. 자산조사를 하여 수급대상을 결정하는 공공부조적 성격을 철폐하고 정부와 지자체의 책임을 강화하는 것이다. 경로연금은 국민연금을 비롯한 공적연금에서 제외되어 있는 차상위 노인계층 중에서 72세 이상의 노인인구 26만 5천명만(2003.12월 현재) 매월 최고 5만원을 받는다. 경로연금 수급대상자수는 국민연금이 본격적으로 연금급여를 실시하여 완전히 성숙되는 시기까지는 계속하여 증가할 것이다. 그러나 국민연금이 완전히 성숙하게 되면 경로연금의 총수급자수는 감소해 갈 것이지만 빈곤층에서 여성과 노인이 차지하는 비중이 높은 점과 대상자를 확대하는 방향으로 문제에 대응하는 정부의 태도를 감안하면, 오히려 확대될 가능성이 높다.

) 경로연금이란 국민연금에 가입할 수 없는 65세 이상 기초생활수급권자와 현재 72세 이상의 저소득층 노인(내년부터 65세 이상으로 확대 예정)에게 매월 1인당 35,000~50,000원을 차등지급하는 제도이다. 재원은 국비 70%와 지방비 30%로 구성된다(서울시 제외).

경로연금은 국민연금 등 공적연금의 적용에서 제외된 기존 노인계층을 위한 보완적인 공적소득보장제도라는 점에서 공적연금의 적용을 받지 못하는 모든 노인계층을 대상으로 하는 것이 원칙적으로 합당하다. 하지만 경로연금은 □98년 시행 이후 매년 예산 미집행액이 발생하고 있으며, 2001년 실태조사에서 대상자들은 복잡한 재산조사로 인하여 신청을 꺼리고, 일선 사회복지전담공무들은 업무과중 때문에 적극적 발굴노력을 하기 어려웠던 것으로 나타난 바 있다. 그래서 이 업무를 국민연금관리공단이 맡으면서 연령에 따라 보편적으로 지급하면서 일반조세로 지급하는 노령연금으로의 제도개선을 요구하는 것이다.

부과징수업무에 상당한 인력과 업무량을 할애하고 있어서 이러한 요구는 새로운 업무가 추가되는 것이기 때문에 조합원의 반발이 있을 수 있지만 지역차원에서 연금문제에 접근하는 방법의 하나가 될 수 있을 것이다.

[사회복지 현장개선을 위한 투쟁제언]

주제발표에 대한 몇가지 제언

은재식(우리복지시민연합 사무처장)

보통 사회복지부문 노동자들의 노동상황은 저임금, 장시간 노동에 처해 있다고 일반적으로 표현한다. 이번 사회복지노동자에 대한 실태조사 결과도 우리의 예상과 별반 차이를 보이고 있지 않으며, 사회복지부문의 비정규직의 문제를 중요하게 다루고 있다는 측면은 눈여겨 볼 만한 대목이다.

이번 실태조사 결과는 향후 사회복지 노동조합차원에서의 투쟁방향을 일정정도 제시할 수 있다는 점에서 매우 긍정성을 갖는다. 향후 노동조건 개선과 임금투쟁에 있어 노동조합 활동의 역할과 과제를 제시하고 있다는 측면도 있다. 따라서 본 토론자는 사회복지노동조합 활동을 강화시킨다는 측면에서 몇가지 제언하고자 한다.

1. 근로조건 개선과 저임금 문제는 전 사회복지노동자들의 관심사이다. 그러나 전반적으로 노조조직율은 낮고 사회복지노동조합운동은 사회복지노동자들에게나 정책당국에게나 대안세력으로 나아가지 못하고 있다.

- 근로조건 개선과 저임금 문제를 투쟁목표로 분명히 제시하고, 전국 이슈화시키고 교육과 선전을 강화해야 한다. 현재는 간헐적으로 사회복지사협회가 조사하여 발표하는 수준에 머물러 있다.

- 노동조건 개선운동을 중심에 두고, 법인 민주화나 예산투쟁을 병행해 나가야 한다.

- (지역) 시민사회와의 상설적인 네트워크가 결성이 필요하다.

2. 임금 및 비정규직에 대해 지자체별로 실태조사를 반드시 하도록 강제해야 한다.

- 사회복지영역내에서도 소속 법인에 따라, 근무지에 따라 상이한 임금체계를 갖고 있다. 대구의 경우 생활시설에서 근무하는 5년 미만의 노동자에게는 월16만원을 5년이상은 월18만원을 종사자 수당 형태로 지급하고 있는 반면, 복지관은 이러한 지원체계 대신 시비 자체 보조로 연 1억원의 운영비를 지원하고 있다. 운영법인의 입장에서는 이 돈을 근로조건 개선에 사용하기 보다 사업비 등에 투자하다 보니 오히려 총액은 더 많이 받는 복지관 노동자들이 생활시설처럼 수당을 지급할 것을 요구하고 있는 상황이다.

- 특히 비정규직에 대한 싵태조사 실시와 근로조건 개선, 4대보험 가입, 정규직으로 전환 등을 지자체에 요구할 필요가 있다. 해당 지자체가 법인에게 강제하도록 해야 한다.

- 임금의 목표를 지역별로 동일하게 제공할 필요가 있다. 예를 들면, 지방공무원 월급의 90% 수준이라든지(장기적으로는 100% 수준으로 되어야 하겠지만)

3. 사회복지현장의 관장 등 상급자들의 고정적인 출강은 노동자들을 분절화시킨다.

- 하급자는 열심히 일하는데, 관장 등 상급자는 고정적으로 일주일에 1-2일 정도 대학에 겸임교수니 초빙교수, 시간강사로 출강한다. 겸임교수로 나간다면 연평균 최소 약 1천만원 이상의 추가 수익이 발생한다. 연봉에 추가수입까지 합치면 과장 이하 하급 직원과 분명 임금과 근로조건에 있어서 같은 입장이 아닐 수 있다. 단순히 사회복지사이기 때문에 같은 입장이거나 동질감을 느끼는 것은 순진한 발상이다. 단순 위화감 조성 차원이 아니라 대학교육의 부실, 대량 사회복지사 생산 등에 사실 적극 개입하는 꼴이기 때문이다.

- 시설장의 상근의무도 공무원에 준하는 수준이지만, 겸임교수나 시간강사 등 영리추구가 현저하지 않거나 영리업무에 해당하지 않는 직은 시설장과 겸직이 가능하도록 되어 있으나, 과도한 출강 등으로 정상적인 시설운영이 불가능할 경우 상근의무 위반에 해당된다.

4. 법인(시설) 민주화 투쟁에 적극 나설 수 있도록 해야 한다.

- 지금까지 대부분의 운동은 시설민주화에 초점을 두어 왔다. 그러나 시설을 운영하는 재단에 대한 통제력을 상실하거나 없다면 시설민주화 투쟁은 유명무실할 수 밖에 없다.

- 사회복지법인 및 시설 예□결산 등 관련 자료 공개운동을 전개한다.

- 민간위탁방식에 대한 입장 정리 : 독점, 사유화 □ 다양한 운영형태가 필요하다.

□ 위탁 및 재위탁 조례 필요

□ 위탁 및 재위탁시 복지노동자들에 대한 동의 받은 후 법인차원에서 자료제출 : 수탁에 따른 재정확충계획 시 복지노동자들의 심적 부담 및 노동강도 강화로 이어질 가능성이 높다.

- 이사회, 인사위원회, 운영위원회 등 공개적 운영 및 결과 공개, 양심적 세력의 참여를 보장한다.

- 시설비리 및 인권문제가 발생한 시설은 시설정상화보다는 법인인가를 취소하고, 직영이나 새로운 운영법인이 시설을 운영할 수 있도록 해야 한다. 양심적 세력에 의한 시설운영이 필요하다. 고용승계는 전제조건이다.

- 복지기관 및 시설내 내부 혁신방안을 마련할 필요가 있다. 인사, 의사결정과정에 대한 혁신과 사람, 사고방식, 문화중심의 조직문화를 정착시키고 단위사무 개선보다는 시스템을 혁신시키며 과정과 절차를 중시하는 문제해결방식과 모든 직원이 함께 참여하는 참여형 의사결정과정을 밟아야 한다. 변화에 대한 조직구성원들의 적극적인 수용이 필요하다.

5. 사회복지예산 편성과 배분의 민주화 운동에 적극 개입, 노동조합 활동을 극대화시키야 한다.

- 예산 민주화 운동은 배분의 형평성과 투자의 우선순위를 정하는 운동이다.

- 배분의 민주성과 투자의 우선순위를 정하려면 현재의 배분상황에 대한 이해와 문제점을 인식할 필요가 있다.

- 기능보강사업 및 주 부식비, 업무추진비 등 투명화 및 지원체계를 전환해야 한다.

- 지역 시민사회와의 적극적 연대로 참여예산제 도입에 적극 결합하되, 노동조합 입장이 지역사회에 충분히 전달될 수 있어야 한다.

6. 지역사회 주민참여를 적극 견인해 내야 한다.

- 지역복지협의체와 7월부터 시행되는 주민통합서비스 등 행정조직 개편에 관심을 갖고 적극 참여한다.

- 4년 중기복지계획인 지역복지계획 수립에 대한 관심과 입장이 필요하다.

- 대 주민관계의 변화가 필요하다. 복지는 시혜의 대상이 아니라고 우리는 강조하고 있지만, 막상 현장에서는 아직도 자신의 의지와 상관없이 주민을 관리, 통치, 시혜의 대상으로 보는 시각이 존재한다. 주민들 스스로 지역문제에 대한 의제를 설정하고 대안을 모색하여 최적의 해법을 찾도록 복지기관과 복지노동자들의 인식전환은 물론, 여건을 조성해야 한다.

7. 사회복지정책 패러다임이 변하고 있다. 노동조합의 입장은 무엇인가?

- 장애인활동보조인 서비스 제도화, 입양 및 가정위탁의 활성화 등은 기존 생활시설 중심에서 지역사회 중심으로의 정책전환을 강력히 요구하는 내용을 담고 있다. 당사자 운동의 활성화가 기대된다.

- 지역주민들의 복지에 대한 권리의식은 높아지고 있다. 단순 서비스 제공차원에서는 현재의 복지현장은 더 이상 견디기 힘들 것으로 보인다.

- 시설민주화운동이 필요한 것인지, 시설건립 반대운동이 필요한 것인지에 대한 논의가 필요하다. 이는 당장 고용불안이나 고용축소로, 그리고 노동강도의 강화로 나타날 가능성도 있다.  위의 사례는 아직까지는 미비한 수준이지만 지금부터 눈여겨 볼 만한 부분이다.

- 현재 상황으로 본다면, 당사자 운동의 확대는 복지노동자와 지역주민들 간의 갈등을 필연적으로 동반시킬 것으로 전망된다.

8. 기타

- 대부분의 현장노동자들은 노동조합이 상대적으로 취약한 지역일수록 사회복지사협회에 대한 기대를 갖고 있다. 지역으로 갈수록 그래도 사회복지사들의 권익을 대변하는 조직이라고 굳게 믿고 있는 경향이 강하다. 대안이 없다는 뜻이다. 지역차원에서의 고민이지만, 전국적으로 함께 고민되어야 할 것으로 보인다. 지역의 보수화된 복지환경을 극복하기 위한 대안세력은 사회복지운동단체와 노동조합이 일차적인 대상이 되기 때문이다. 조직이 없다면 노동조건 개선 투쟁이나 예산민주화 운동도 그림의 떡 일 수 밖에 없기 때문이다.