[지구촌 돋보기] 노동조합과 조직화로의 전환: 조직화 활동 20년의 성찰

노동조합과 조직화로의 전환: 조직화 활동 20년의 성찰1)
- 1) 이 글은 다음의 논문을 요약 정리한 것입니다. Heery, E. (2015). Unions and the organising turn: Reflections after 20 years of organising works. The Economic and Labour Relations Review, 26(4), 545-560.
 
 
저자: Edmund Heery / Cardiff 대학교 노사관계학 교수
요약 및 정리: 이주환 / 한국노동사회연구소 연구위원
 
 
서론
 
1994년 오스트리아 노동운동이 처음으로 <조직화 활동(Organising Works) 프로그램>을 출범시킨 것은 세계적인 차원에서 중요한 사건이었다. 이는 다른 국가들에서 노동조합운동이 조직화 정책을 우선순위로 채택하도록 자극을 주는 모범이 되었을 뿐만 아니라, 국제노동운동에서 “조직화로의 전환(Organising turn)”이라 불리는 흐름이 시작되는 계기가 되었다. 조직화로의 전환 이후 다양한 국가의 노총 및 개별 노동조합이 조직화정책을 채택했다. 그런 한편으로, 최근에는 원형적 노동자조합(proto-unions), 노동자센터, 공동체조직 등 이른바 노조 이외의 대안적 노동운동 조직들이 불안정노동자의 조직화에 있어 중요한 역할을 하고 있다. 이 논문의 목적은 이상의 상황과 맞물려 주로 영미권에서 진행된 지난 20년간의 연구결과들을 다음과 같은 세 가지 질문에 초점을 두고 살펴보고 성찰하는 것이다.
첫째, ‘조직화 활동의 기원’은 어디서부터 비롯되는가? 노동조합관료집단, 특히 국가 수준 총연합단체가 조직화 활동의 출범을 주도한 것인가, 아니면 아래로부터 활동가들이 추동한 것인가? 둘째, 여성, 청년, 이주민, 소수인종과 소수자 등 상대적으로 노조에 의해 과소대표된 범주의 노동자들을 끌어들이기 위한 “다양한 대상을 조직하기(organise diversity)”는 성공적이었는가, 그렇지 않은가? 셋째, 미국 활동가들과 학자들이 노조에 적대적인 환경 조건에서 조직화를 위한 권력자원을 구축하기 위해 필요하다고 주장하는 ‘신생디칼리즘(neo-syndicalism)’ -풀뿌리 동원과 사회 연대에 초점을 둔 방식- 은 타당한가, 아니면 노사파트너십 등 상대적으로 협조적인 노사관계를 강조하는 ‘신다원주의(neo-pluralism)’의 비판이 더 타당한가?  
이상의 질문들에 대해 검토한 후, 본 논문은 “무엇을 위한 조직화인가”에 대해서 종합적으로 답하고자 시도한다. 결론적으로 이 논문은 노동조합 조직화는 사용자와 정권의 권력에 대한 대항권력을 형성하기 위해 추진되는 것이며, 21세기의 가장 우선적인 사회 문제로서 경제적 불평등의 확산을 중단시키는 것을 목표로 해야 한다고 주장한다.  
 
전략적 조직화
 
지난 20년간 조직화 활동은 공식적인 노동조합운동, 특히 호주노총(ACTU), 미국노총(AFL-CIO)과 승리를 위한 변화(CTW), 영국노총(TUC) 등 국가 정상조직의 주도로 추진됐다. 일부는 미국노총의 John Sweeney나 SEIU의 Andy Stern 같은 카리스마적인 지도자의 등장에 영향을 받은 것이기도 했다. 조직화 활동의 강화는 노동운동의 전략적 방향의 전환을 나타내는 것으로서 인식되었다. 노동조합상급단체에서 하향식으로 이뤄지는 전략적 대상 설정에 기초한 조직화 활동은 문제 사업장에서 노동자들이 스스로 고충을 처리하기 위해 추진하는 상향식 접근과는 전혀 달랐다. 
최근의 하향식 조직화 활동, 즉 전략적 조직화 활동은 다음과 같은 특징들을 보인다. ① 공식계획의 수립이 강화됐다. 즉, 목표와 대상 선정, 조사와 평가 등을 명시한 사업계획을 강조하는 경향이 강해졌다. ② 조직화 활동은 노동조합 내부의 전문화와 함께 진행됐다. 조직화 부서의 신설 혹은 확장, 채용간부와 현장대표자 사이 역할분담의 정교화 등이 이뤄졌다. ③ 조직화 활동가를 위한 교육훈련프로그램과 성과주의 경영기법의 도입 등 조직화 활동을 지원하기 위한 공식적인 운영체계가 출범했다. ④ 전략적으로 대상 설정하기. 조직화 사업을 진행하고자 하는 산업과 사업장을 명확히 하고, 미조직 노동자들에게 다가가기 위한 조직화 캠페인에 집중적으로 자원을 투자하는 방식이 강조되고 있다. 
 
그러한 전략적 조직화 활동을 도입하는 과정에서 발생하는 조직 내 긴장과 갈등에 관한 연구들도 진행됐다. 다수의 연구는 조직화 활동을 둘러싼 내부 갈등의 기저에는 노조운동의 쇠퇴를 막기 위해 조직화 활동에 더 많은 투자를 해야 한다고 생각하는 전국단위 지도부와, 조합비가 자신에게는 혜택을 주지 않는 활동에 전적으로 투입되는 것을 우려하는 기존 조합원 및 현장대표자 사이의 이해관계 균열이 자리하고 있다는 점을 지적했다. 한편, 연구자들은 다양한 사례들에 대한 조사를 통해 다음과 같은 조직 내부 장애 요인들을 제시했다. ① 노조 간부들과 대표자들의 조직화에 관한 기술과 경험 혹은 몰입 부족 ② 새로운 조합원의 유입이 자신의 조직 장악력을 약화시킬 것이라 우려하는 지역지부 실권자들(local office-holders)의 저항 ③ 간부들을 조직화 활동으로 몰입하도록 설계된 성과관리체계에 대한 저항 ④ 간부들과 대표들이 조직화 캠페인에 참여할 수 있는 시간의 부족과 작업부하의 제약 ⑤ 전문 조직가들과 노조 내 다른 부서 담당자들 사이의 불충분한 통합 ⑥ 조직화 활동 관련 전문지식을 개발하거나 확보하는 데 실패한 운영체계 ⑦ 조직화 캠페인에 들어가는 막대한 비용.
 
다양한 대상을 조직하기
 
지난 10여 년 동안 노동조합운동은 이주노동자들의 조직화에 특히 집중해왔으며, 여성노동자, 대면서비스노동자, 간접고용노동자, 특수고용노동자, 가사노동자와 불법노동자 등 취약노동자 등의 조직화에도 관심을 쏟았다. 이와 관련해 다양한 사례 연구들이 진행됐다. 이와 관련해 가장 인상적인 사례 중에 하나로 미국에서 SEIU 등이 주도한 방문요양보호사(home care assistants) 조직화를 꼽을 수 있다. 이 사례에는 다양한 대상을 조직화하기와 관련된 연구들에서 나타난 핵심 주제들이 집약돼 있다. 열악하고 불안정한 노동조건에 처한 다양한 노동자들의 조직화 사례와 관련된 연구들은 조직화 활동에 참여하는 활동가들을 위한 실천 지침을 만드는 것을 의도하는 경우가 많았으며, 이 분야 연구를 통해 △사회운동 노조주의 △커뮤니티 노조주의 △조직화 프레이밍 △조직화 스케일 상승 등의 구체적인 처방전(prescription)이 만들어졌다. 방문요양보호사 조직화 사례를 중심으로 간략하게 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 사회운동 노조주의는 다양하게 정의되지만, 그 핵심에는 노동조합을 사회운동조직으로 재창출해야 한다는 지향이 자리하고 있다. 즉 노동조합이 단지 경제체계의 구성요소가 아니라 정의를 향한 투쟁에 노동자들을 동원하는 조직이 되어야 한다고 주장한다. 이러한 경향은 특히 건물 청소 노동자 조직화를 위한 <Justice for Janitors>, 방문요양보호사 조직화와 관련된 <Fight for Fifteen> 같은 캠페인에서 두드러졌다. 노동자들을 저항행동에 동원하는 목적은 ① 노동자들의 집합적인 조직의 건설 및 지도부 형성과 네트워크 개발 등의 추진 ② “경영진 망신주기” 등 사용자를 직접 압박하는 전술의 추진 ③ (지방)정부가 법령이나 조례, 조달정책 등을 통해 저임금 노동자를 보호하는 규제를 만들도록 요구하기 등 크게 세 가지로 구분할 수 있다. 
둘째, 커뮤니티 노조주의는 노동조합이 다른 사회운동 및 사회단체와 연합을 형성하고 행동해야 한다는 지향을 지칭한다. 조직화의 맥락에서 지역의 주민조직, 봉사단체, 사회운동조직 등과 연합을 형성하는 것은 ① 소수자인 노동자들과 접촉할 기회의 제공 및 노조 활동을 정당화하는 담론의 형성 ② 자신의 역량과 네트워크를 동원하여 조직화 캠페인을 지원하는 노조 외부의 조직가와 지도자의 공급 ③ 노동조합의 요구를 수용하도록 국가와 사용자에 대해 영향력 행사 등의 기능을 수행할 수 있다. 
셋째, 조직화 활동 프레이밍은 노동조합 건설 요구를 명확히 제기하고, 노동자들이 조직화 캠페인에 참여할 이유를 제공하는 담론 활동을 의미한다. 기존 연구들은 조직화 프레이밍은 도구적 용어보다는 도덕적 용어를 사용한다는 점에 주목했다. 예컨대 방문보호요양보호사 조직화 캠페인에서 활동가들은 인권을 보장하기 위해 노동자들에게 괜찮은 노동조건이 보장되어야 한다고 주장했으며, 노동자들은 자신이 장기간 돌봄노동을 제공하고 있는 저임금노동자이자 생계부양을 책임지는 가장이라는 점을 내세우면서 그러한 괜찮은 노동조건을 누릴 자격이 있다고 주장했다. 영미권에서는 “열심히 일하는 가족”의 요구와 노동조합 조직화를 연결하는 논리가 상당하게 공감을 얻었다. 또한, 방문요양보호사 조직화 캠페인의 조직화 프레이밍은 ① 조직화 캠페인이 분파적 이익을 위한 것이 아니라 일반적인 공익에 기여하는 것이라는 점을 증명하여 캠페인을 정당화하고자 하는 갈망 ② 주민조직 및 서비스이용자단체 등과 목표의 공유를 통해 호혜적 연합을 형성하고자 하는 갈망 ③ 서비스 개선이라는 관점에서 조직화 활동을 정당화하여 고객과의 관계에 크게 영향을 받는 미조직 노동자들의 공감을 이끌어내고자 하는 갈망 등으로 중층화 되어 있었다. 
한편, 커뮤니티 노조주의는 다른 맥락에서 비노조적인 지역사회 이슈들도 조직화 활동의 목표로서 포괄할 수 있도록 조직화 프레이밍을 확장하는 시도를 진행했다. 이에 동조적인 연구자들은 조직화 캠페인이 ‘전인(whole-person)적인 이해관계’의 문제에 개입해야 한다고 주장한다.     
넷째, 조직화 활동의 스케일 상승과 관련된 문헌들은 저임금 노동자들을 조직하기 위한 활동은 작업장 범위를 넘어서 업종이나 직종 노동시장 혹은 복합적인 공급사슬을 구성하고 있는 다수 사용자들(multi-employers)을 직접적인 대상으로 해야 한다고 주장한다. 저임금 불안정 노동자들의 노동시장은 대부분 지역적으로 분절되어 있고, 다수 사용자와 고용계약을 맺는 형태로 구성되어 있기 때문이다. 이러한 목적에서 진행되는 조직화 캠페인은 산업이나 업종 전체에 영향을 주기 위해, 공급사슬 최상위 회사를 표적으로 하거나, 아니면 지역단위 업종이나 직종 노동시장을 규제하도록 지역사회 정치인들을 압박하는 방식을 취한다. 이러한 캠페인이 궁극적으로 목표하는 바는 △다수 사용자 단체교섭의 추진 △취업 알선과 사회안전망 지원 등이 결합된, 유동하는 노동자들을 위한 노동조합 서비스 패키지의 창출 등이다.    
 
한편, 저임금·소수인종·이주노동자에게 초점을 둔 조직화 캠페인의 활성화는 사회적으로 가장 환영받는 부분이지만, 다음과 같은 몇 가지 문제점들을 드러내기도 했다. 간략하게 요약하면 다음과 같다. ① 성과 측면에서 문제가 있다. 다양한 조직화 캠페인을 진행했지만, 노동조합운동 입장에서는 조합원 수 증가나 집단적 노사관계 형성, 노동조건의 실질적 개선 등의 측면에서 성과가 가시적이지 않다. ② 지속 가능성의 측면에서 문제가 있다. 노동시장 내에 구조적(위치적) 권력이 취약한 저임금 불안정 노동자들에게 초점을 두기 위해서는 조직의 자원을 대량으로 투입해야 한다. 또한, 조직화가 이루어진 이후에도 전문적인 활동가들의 지원과 자원 투입이 계속되어야 한다. ③ 작업장을 넘어서 업종 및 직종 노동시장에 활동을 초점을 두는 측면 역시 문제다. 이는 노동조합의 활동의 주 무대가 업종이나 직종에서 기업단위로 이동해온 지난 수십 년간의 역사적 추세와 충돌할 뿐만 아니라 현재의 노동조합 의사결정 구조와도 어긋난다.
이러한 문제점들에도 조직화로의 전환은 바람직할 뿐만 아니라 필요하다. 문제점들을 극복하기 위해서는 업종과 직종 내 중위(핵심) 노동자들에 대한 조직화라는 전통적인 노동운동의 지향과, 조직화로의 전환 이후 활성화된 저임금 불안정 노동자들에 대한 조직화라는 지향을 상보적으로 결합해서 갈 필요가 있다. 이를테면 이미 존재하는 노조를 채우는 활동(핵심 노동자 조직화)과 새로운 노조를 건설하는 활동(주변부 노동자 조직화)을 결합해야 한다. 나아가 업종이나 직종에 초점에 두는 것과는 별도로 여전히 기업단위에 주목해야 한다. 특히 글로벌 수준의 거대기업에 대한 조직화는 불안정 노동자들을 조직화하기 위한 자원을 풍부히 하는 계기가 될 수 있다. 
 
신생디칼리즘
 
조직화로의 전환 이후 영미권 노동조합운동 전반에 걸쳐 ‘신생디칼리즘’이라고 지칭할 만한 현상이 활성화되고 있다. 이는 특히 미국 민주당과의 관계에 관한 입장의 차이 때문에 미국노총으로부터 ‘승리를 위한 변화’가 분리하는 과정에서 부각됐다. 조직화 활동에서 있어 신생디칼리즘의 활성화는 다음과 같은 몇 가지 징후를 통해 확인할 수 있다.  
첫째, 미국 등을 중심으로 전통적인 단체교섭 방식에서의 탈피하고 사용자로부터 독립을 추구하는 새로운 노조주의의 형태가 등장하고 있다. 여기에는 ① 실업자나 조합원 및 노조 지지자의 가족을 조직화 대상으로 하는 오픈소스 노조주의(open-source trade unionism) ② 특수고용노동자들과 임시직노동자들에게 사회안전망이나 취업 알선 등을 매개로 조직화를 시도하는 노동조합 또는 노조 유사 조직들의 등장 ③ 영어교실 등을 통해 이주노동자들을 조직화하고자 하는 시도의 등장 ④ 사용자 망신주기나 법률투쟁을 통해 체불임금을 받아내기 등의 사업을 벌이며 고용안정을 확산하고자 시도하는 노동자센터들 등이 해당된다. 
둘째, 노조 조직화 활동에 있어 ‘기존 노조 가입’보다 ‘신규 노조 건설’을 강조하는 흐름 또한 신생디칼리즘의 징후라고 할 수 있다. 미국 조직화 활동의 성공 요인으로 현장 동원 전략의 중요성을 강조한 연구들이 제기되면서, 풀뿌리 동원과 사회적 연합에 기초한 이른바 “조직화 모델(organising model)”이 모범적인 실천방식으로 인식돼 왔다.2)
- 2) [편집자] 여기서 “조직화 모델”은 서비스 모델에 대비되는 조직화 활동 전체를 지칭하는 것이 아니라, 미국의 행동주의 운동세력의 경험을 통해 형성된 특정한 형태의 조직화 활동 양식을 지칭하는 것이라 할 수 있다. 
조직화 모델은 작업장 수준에서 독립적인 노조의 건설을 목적으로 하는 실천들의 꾸러미로서, ① 전문적인 조직 활동가의 개입과 기획단위로서 현장위원회의 구성에 대한 강조 ② 조직화 대상에 대한 지도 그리기 기술의 활용 ③ 노조 가입의 기초로서 ‘노사 갈등적 이슈’의 제기3)
- 3) [편집자] 이러한 측면은 조직화로의 전환 이후에도 서유럽과 북유럽 국가의 노조총연맹이 조직화 활동에 대해서 유보적인 태도를 취한 이유 중 하나다. 전반적으로 노사관계가 협조적인 전통에 있는 국가들에서는 노사 갈등적 이슈를 제기하여 동원을 추구하는 방식을 적용하기 쉽지 않았다. 단, 최근에는 서유럽과 북유럽 국가들도 자신의 방식으로 조직화 활동을 가장 우선순위에 두고 추진하고 있다.  
④ 조합원들의 풀뿌리 동원 전술의 활성화 ⑤ 개인 대 개인의 직접 대면 방식에 기초한 조합원 모집 ⑥ 사회정의 담론을 통한 조직화 활동의 프레이밍 등 노동조합의 ‘조직적 권력’을 강화하기 위한 전략과 전술로 구성돼 있다.
 
한편, 행동주의에 기초한 조직화 모델을 옹호하는 신생디칼리즘 접근은 조직화에 있어 노사 파트너십의 중요성을 강조하는 신다원주의 접근과 충돌한다. 일부 신다원주의 연구자들은 조직화 모델을 ‘전투적 노조주의’라는 실패한 전통의 아류로 인식하며 부정적으로 평가한다. 이처럼 신생디칼리즘적 입장과 신다원주의적 입장은 날카롭게 충돌하지만, 그럼에도 양자 사이 공통기반을 발견하는 것이 가능하다. 조직화 활동에 있어 양자를 조화시키는 방식은 크게 두 가지다. 첫째, 병행적 방식이다. 저임금 노동자 조직화 활동 혹은 노조에 적대적인 사용자와의 상호작용에서는 조직화 모델을 우선하고, 노조를 인정할 준비가 돼 있는 사용자 혹은 고임금 노동자들을 조직할 때는 파트너십 전략을 우선시하는 것이다. 둘째, 순차적 방식이다. 행동주의에 기초한 조직화 모델을 통해 노동조합을 건설한 이후에, 사용자와의 파트너십 형성을 모색하는 것이다. 여기서 중요한 것은 이러한 관계는 노사 동등 파트너십이어야 한다는 것이다. 강한 노조가 일터에서 진정한 파트너십이 형성되는 전제조건이라 할 수 있다. 
 
결론
 
무엇을 위해 조직화 활동을 전개하는가? 조직화 활동의 근본적인 목적은 일하는 사람들의 집합적인 이해관계를 진전시키는 도구로서 노동조합을 혁신하는 것이다. 이를 통해 전체 사회 차원에서 작업과정을 규제하고, 노동통제를 민주화하며, 노동조건과 불평등을 개선함으로써 자본주의 경제체계를 문명화하는 노동조합의 전통적인 기능을 강화하는 것이다. 20년 전 조직화로의 전환이 시작될 때 투여된 희망은 여전히 완전하게 실현되지 못했다. 그러나 부분적으로 성공을 거뒀으며, 특히 영국과 미국에서는 노동조합 쇠퇴 과정에 제동을 건 것으로 보인다. 우리가 일하면서 살아가고 있는 사회를 문명화하기 위해서는 조직화로의 전환을 위한 노력은 계속되어야 한다.